IV SA/Po 1056/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wlkp. na uchwałę Rady Gminy Dominowo z dnia 02 lipca 1993 r. nr XXIV/116/93 w przedmiocie ustalania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2, § 3,§ 4, § 5,§ 6,§ 7, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie 1 wyroku. Skargą z dnia 9 września 2011r. Prokurator Rejonowy w Środzie Wlkp (dalej Prokurator lub skarżący), zaskarżył uchwałę nr XXIV/116/93 z dnia 2 lipca 1993r. Rady Gminy w Dominowie w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz ustalenia zasad usytuowania na terenie Gminy Dominowo miejsc sprzedaży napojów alkoholowych (dalej Uchwała) w części obejmującej §§ 2, 3, 4, 5, 6 i 7. Wskazanym przepisom Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa – art. 7 i 49 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26.10.1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz.U. z 2002r., nr 147, poz. 1231 ze zm., dalej uwt) poprzez przekroczenie przez Radę Gminy Dominowo (jest w skardze omyłkowo - Radę Miasta Środa Wlkp) upoważnienia ustawowego w § 2 Uchwały, a w przepisach § 2 ust. 3 i dalszych, tj. 3, 4, 5, 6 i 7 reguluje kwestie związane z zezwoleniami na sprzedaż alkoholu i obowiązkami podmiotów zajmujących się sprzedażą alkoholu co również rażąco narusza prawo skoro te kwestie zostały uregulowane w art. 18 uwt. Prokurator, powołując art. 147 § 1 ppsa, wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionych przepisów Uchwały. Zdaniem Prokuratora, zakwestionowane regulacje Uchwały są sprzeczne z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości, stanowiącej umocowanie do wydania zaskarżonych przepisów prawa miejscowego. Poddane pod rozstrzygnięcie WSA zapisy Uchwały są niezgodne przede wszystkim z art. 12 ust. 2 uwt. Przywołana ustawa deklaruje w swych założeniach i realizuje w konkretnych regulacjach ustawowych potrzebę ograniczenia dostępności alkoholu, tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu i ochrony obiektów uznanych za szczególnie istotne ze społecznego punktu widzenia. W takim duchu i w zgodnie z naczelnymi założeniami wspominanej ustawy, winny być tworzone przez organy gminy przepisy prawa miejscowego, wydane w oparciu o art. 12 ust 2 uwt. Przepis § 2 ust. 1 Uchwały tego kryterium nie spełnia. Wskazane wyżej przepisy prawa miejscowego, wbrew intencji ustawodawcy są wysoce nieprecyzyjne, niekonkretne, niespójne, a na etapie wykonywania prawa pozwalają na całkowitą dowolność ich stosowania, mogącą prowadzić do "obchodzenia" celu ustawy (in fraudem legis). Przepis ten określa tylko ogólnie, że zakazuje usytuowanie miejsc sprzedaży alkoholu miejscach, gdzie może to stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego, zdrowia, życia, a także tam gdzie jest wyraźny sprzeciw mieszkańców. Określenie to jest niejasne, nieprecyzyjne. Uchwała w efekcie pozwala na całkowitą dowolność na etapie jej realizacji m. in. w zakresie opiniowania i załatwiania wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Stanowienie norm prawa miejscowego podlega przyjętym zasadom redagowania tekstów prawnych. Ustawowe upoważnienie rad gmin do ustalenia liczby punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów nie może oznaczać przekazania gminom nieograniczonej kompetencji do dowolnego, pozbawionego jakiejkolwiek weryfikacji (w tym kontroli sądowej) stanowienia prawa miejscowego. Jeśli konkretne regulacje prawa miejscowego nie realizują celu wyrażonego w ustawie, stanowiącej podstawę prawną do ich wydania, winny zostać uznane za sprzeczne z ustawą. Według skarżącego Uchwała nie pozwala na realizację celu wyznaczonego przez ustawę (uwt), w szczególności jej art. 12 ust. 2, a ponadto Rada Gminy Dominowo przekroczyła zakres udzielonej jej przez uwt kompetencji uchwałodawczej i poprzez powtarzanie zapisów ustawy wkroczyła w kompetencje ustawodawcy – powoduje to rażące naruszenie prawa. O odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dominowo wniosła o jej oddalenie. Podniosła, iż § 2 ust.1 Uchwały ustala zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu poprzez wprowadzenie odpowiedniego zakazu, co stwarza możliwość dowolnego umiejscowienia tych punktów, ale to ustawodawca nie sprecyzował zasad ustalania przedmiotowych zakazów. Co do §§ 3 – 7 to zostały one wprowadzone na mocy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 26.10.1982r.(uwt) i z chwilą ustawowego uregulowania zasad w nich ujętych – zapisy zawarte w tej części Uchwały stały się martwe i nie są stosowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy o prokuraturze stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały z dnia 2 lipca 1993r., nr XXIV/116/93 Rady Gminy w Dominowie w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5 % (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy Dominowo. Uchwała została powzięta na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W § 2 ust. 1 Uchwały ustalono zakaz usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu, gdzie usytuowanie stwarzać może zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego, zdrowia i życia, oraz na wyraźny sprzeciw okolicznych mieszkańców; ust 2 – wyłącza się z obrotu w zakładach i punktach gastronomicznych spirytus; ust. 3 zezwolenia mogą być wydawane na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych: - do spożycia poza miejscem sprzedaży, - do spożycia w miejscu sprzedaży, - do spożycia w czasie i miejscu organizowanych zabaw i uroczystości lokalnych; § 3 Uchwały ustala, że zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza miejscem sprzedaży mogą być wydawane na następujące z uwagi na zawartość alkoholu rodzaje napojów: - zawierające od 4,5 % alkoholu, - zawierające od 4,5 % do 18 % alkoholu, zawierających powyżej 18 % alkoholu; na prowadzenie sprzedaży każdego z rodzajów napojów alkoholowych jest wymagane posiadanie odrębnego zezwolenia. W § 4 Uchwały postanowiono, że zezwolenia na sprzedaż i spożywanie alkoholu w czasie i miejscu organizowanych zabaw i uroczystości lokalnych wydaje się wyłącznie jednorazowo jednostkom posiadającym zezwolenie na sprzedaż w punkcie stałym; § 5 – posiadacz zezwolenia, które wygasło lub zostało cofnięte w przypadkach określonych w art. 18 ust. 6 i 8 w/w ustawy obowiązany jest zwrócić je organowi, który to zezwolenie wydał; § 6 – Zwolenie powinno być wywieszone w punkcie sprzedaży napojów alkoholowych na widocznym miejscu i zabezpieczone przed zniszczeniem; § 7 – organ wydający zezwolenie prowadzi rejestr wydanych ezwoleń. Rozpoznając przedmiotową sprawę, stosownie do art. 133 § 1 ab initio ppsa, Sąd przyjął za wzorzec kontroli zgodności z prawem zakwestionowanych przez Prokuratora ustępów uchwały Rady Gminy w Dominowie przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w brzmieniu obowiązującym w dniu 2 lipca 1993r. r. (w brzmieniu t. j. Dz.U. z 1993r. nr 40, poz. 184, ze zmianami). Sąd poddał ocenie, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego powzięta uchwała jest zgodna z obowiązującym prawem Zgodnie z art. 12 ust. 2 uwt, rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z kolei w ust. 1 art. 14 uwt, prawodawca zabronił sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych. W dalszych ustępach art. 14 (od ustępu 3 do 8) ustawodawca ustanowił szereg kolejnych zakazów sprzedaży napojów alkoholowych, m. in. w ośrodkach szkoleniowych, w domach wypoczynkowych, różnicując nadto dopuszczalność sprzedaży alkoholu w odniesieniu do jego zawartości procentowej. Zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Zaskarżona Uchwała Rady Gminy w Dominowie z dnia 2 lipca 1993 r. stanowi akt prawa miejscowego, wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w cytowanym art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Dopuszczalność wydawania tego rodzaju aktów powszechnie obowiązujących została przewidziana przez ustawodawcę konstytucyjnego w art. 94 Konstytucji. Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer 2007 r., s. 72). Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie, a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym, a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu pod ustawowego (wyrok WSA w Poznaniu, IV SA/Po 519/09, lex nr 569963). Przepisy Konstytucji i ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, by upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a więc określało materię będącą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony. Kompetencje gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określają jednostki redakcyjne art. 40 ustawy o samorządzie gminnym (dawniej o samorządzie terytorialnym). Wprowadzona w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Tak rozumiana kompetencja określona w art. 40 ust. 1 usg oznacza, między innymi, zakaz wykraczania przez organy stanowiące gmin poza ściśle rozumiane upoważnienia ustawowe zawarte w ustawach szczególnych (wyrok NSA z 08.9.2009 r., II GSK 42/09, baza orzeczeń NSA). Pogląd na temat charakteru więzi łączącej upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości z powziętą przez organ stanowiący gminy uchwałą w tej materii znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 18.3.1994 r., SA/Gd 2818/93, lex nr 43525, NSA zauważył, że art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie upoważnia rady gminy do określania dalszych, nie wymienionych w art. 14 ustawy zakazów dotyczących sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w szczególności uzależniania lokalizacji miejsca sprzedaży alkoholu od zgody określonego podmiotu czy grupy podmiotów.. Analizowana regulacja prawna upoważnia właściwy organ jedynie do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady wskazane w tym przepisie nie mogą wprowadzać dalszych zakazów (wyrok WSA z 27.02.2006 r., VI SA/Wa 2208/05, lex nr 194030; wyrok WSA z 16.5.2008 r., III SA/Wr 121/08, lex nr 507818; wyrok WSA z 09.10.2007 r., III SA/Po 584/07, lex nr 417393). Należy jednak mieć na względzie, że upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi; z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły i akceptowane przez Komentatorki orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych - T. Gizbert- Studnicki, A. Grabowski Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Sąd orzekający w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 03.01.1995 r., SA/Kr 2937/94, z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z 23.01.1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996/11/30; wyrok WSA z 26.11.2009 r., III SA/Lu 337/09, lex nr 584140). Jak podkreśla się w doktrynie, kierunek legalnej działalności administracji wyznaczają prócz zasad ogólnych prawa administracyjnego, również te normy prawne, które wskazują organowi zadania, cele, kryteria działania. Na dalszy plan schodzi samo pojęcie uznania administracyjnego, a istotne stają się uprawnienia i obowiązki, jakie niesie za sobą dla organu konstrukcja normy uznaniowej, a także kontrola wykonywania tych uprawnień i obowiązków (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006 r., s. 150-151). Akceptując te poglądy i przenosząc je na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że Rada Gminy w Dominowie nie ustalając jasnych i precyzyjnych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu w § 2 ust. 1 (choćby poprzez ustalenie odległości miejsc sprzedaży od obiektów chronionych w oparciu o obiektywne mierniki odległości, którymi są w szczególności osie dróg publicznych, bądź krawędzie jezdni łączących obiekty chronione z miejscami sprzedaży, bądź miejscami podawania alkoholu), pomijając w Uchwale określenie tych zasad w stosunku do miejsc podawania alkoholu, a także uzależniając usytuowanie takich miejsc od zaistnienia lub nie – sprzeciwu mieszkańców (nie określając przy tym zasad tego sprzeciwu – ilu mieszkańców, sprzeciw w jakiej formie złożony, w jakim terminie itd.) – czyli wpływu osób trzecich – naruszyła prawo i stworzyła możliwości omijania prawa w momencie jego stosowania. Jeżeli chodzi o dalsze przepisy Uchwały zakwestionowane przez Prokuratora, to ich materia została uregulowania w art. 18 ust. 1 do 8 uwt (w brzmieniu na dzień uchwalenia Uchwały). Zasady wydawania, cofania, wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż alkoholu regulowały inne przepisy (tu art. 18 uwt), a więc Uchwała wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia. Takie przekroczenie powoduje wadę legislacyjną traktowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa.. W świetle art. 91 ust 1 zd. 1 w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego, zatem orzekanie o jej nieważności dopuszczalne jest w każdym czasie (art. 94 ust. 1 in fine usg; wyrok NSA z 16.02.2006 r., I OSK 1336/05, akceptowany przez P. Chmielnickiego w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" LexisNexis 2007 s. 687). Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa, orzekł jak sentencji.