II SA/Go 108/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 2020 r., nr XXXI/389/2020 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność § 8 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 7, 8 i 9 oraz § 21 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska (dalej w skrócie: "organ"), na sesji w dniu 26 listopada 2020 r., podjęła uchwałę nr XXXI/389/2020 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (Dz.Urz. województwa z 2020 r., poz. 3030). Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego (dalej w skrócie: "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący zaskarżył uchwałę w całości, w przypadku gdy organ nie udokumentuje, iż uchwalił regulamin po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, co stanowi warunek niezbędny do podjęcia skutecznie przedmiotowej uchwały bądź alternatywnie w części obejmującej Rozdział 2 § 8 ust. 1 pkt 1,2, ust. 2 pkt 1, 7, 8, 9, Rozdział 5 § 21 ust 1 i 2. Uchwale tej skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – dalej w skrócie: "u.s.g.") ), art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 – dalej w skrócie: "u.c.p.g." poprzez: - uchwalenie Regulaminu bez zasięgnięcia opinii powiatowego inspektora sanitarnego, co stanowi uchybienie art. 4 ust. 1 u.c.p.g., - ustalenie w Rozdziale 2 § 8 ust. 1 pkt 1, 2, ust. 2 pkt 1, 7, 8, 9 uchwały minimalnej pojemności pojemników dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynków mieszkalnych i wielorodzinnych, placówek oświatowych, cmentarzy bez uwzględnienia kryteriów zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., natomiast dla ogrodów działkowych w ustaleniu o kryterium czasowe, a zatem w oparciu o kryteria nieprzewidziane w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, - wprowadzenie w Rozdziale 5 § 21 ust. 1 i 2 uchwały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego bezwzględnego obowiązku prowadzenia psów na smyczy. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej w skrócie: "p.p.s.a.") skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź alternatywnie w części obejmującej Rozdział 2 § 8 ust. 1 pkt 1, 2, ust. 2 pkt 1, 7, 8, 9 oraz Rozdział 5 § 2 i ust 1 i 2 uchwały. Skarżący wniósł także - przy braku sprzeciwu organu - o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ nie wyraził sprzeciwu co do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Organ wskazał, że chybiony jest zarzut naruszenia uchwałą art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.c.p.g. albowiem przed podjęciem uchwały zasięgnięto opinii powiatowego inspektora sanitarnego. Gmina dwukrotnie uzyskała opinię inspektora, gdyż dwukrotnie podejmowano uchwałę o regulaminie. Pierwszy projekt uchwały został przez inspektora zaopiniowany pozytywnie, ale z uwagami. Uwagi te zostały uwzględnione w kolejnym projekcie, który został przez inspektora zaopiniowany pozytywnie, bez uwag (dowód: opinia sanitarna nr [...], opinia sanitarna nr [...]). Zdaniem organu pozostałe zarzucane naruszenia prawa, jeśli zaistniały, stanowić mogą uzasadnienie do stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w części. W ocenie organu określając wielkości pojemników na odpady Rada nie naruszyła delegacji ustawowej, gdyż uwzględniła oba wskazane w ustawie kryteria, tj. średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczbę osób korzystających z tych pojemników lub worków. Wielkości pojemników w uchwale powtórzono z poprzednio obowiązującej, ważnej, uchwały, co do której nadzór nie miał zastrzeżeń. Wielkości te wynikają z ustaleń poprzednio czynionych przez Gminę. Przyjęto, że średnie gospodarstwo domowe liczy cztery osoby, z których każda produkuje ok. 30 l odpadów. Tak oszacowane pojemności odzwierciedlają również objętości pojemników faktycznie użytkowanych obecnie we wspólnotach mieszkaniowych i nieruchomościach użytku publicznego. Kryterium czasowe zastosowane w odniesieniu do ogródków działkowych i budynków letniskowych realizuje zasadę proporcjonalności i adekwatności, polegającą w tym przypadku na uwzględnieniu oczywistych różnic w ilości produkowanych odpadów w obiektach, których ludzie przebywają jedynie okresowo (ww. obiekty o przeznaczeniu sezonowym). Organ wskazał także, że w poprzednio obowiązującym w gminie regulaminie z 2016 r. istniały takie same zapisy o pojemności pojemników i zastosowane częściowo kryterium czasowe. Wojewoda ani Prokuratura nie kwestionowały tych zapisów. Funkcjonują one w innych gminach również obecnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 2020 r., nr XXXI/389/2020 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy u.c.p.g. Delegacja ustawowa dla podjęcia zaskarżonej uchwały została zawarta art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin ten określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Dodatkowo, na podstawie art. 4 ust. 2a u.c.p.g., rada gminy może w regulaminie: 1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów; 2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne; 3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące; 4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady; 5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny. Jak wynika z akt sprawy, organ przed podjęciem zaskarżonej uchwały, zasięgnął opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego . Przytoczone wyżej przepisy zakreślają granice upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co powinien zawierać taki regulamin. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak też z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. W uchwale muszą także znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. W konsekwencji rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma - zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g. - charakter aktu prawa miejscowego. Mając to wszystko na uwadze Sąd podzielił stanowisko skarżącego i stwierdził nieważność § 8 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 7, 8 i 9 zaskarżonej uchwały, jako istotnie naruszającego art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. Oznacza to, że określając minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych rada gminy ma obowiązek wziąć pod uwagę oba wymienione kryteria, tj. średnią ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych (innych źródłach) oraz liczbę osób korzystających z tych pojemników. Zgodnie z treścią § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały, ustala się minimalną pojemność pojemnika przeznaczonego do zbierania na terenie nieruchomości odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy: dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych - co najmniej jeden pojemnik o pojemności 120 litrów na każdą nieruchomość (pkt 1); dla budynków wielorodzinnych - co najmniej jeden pojemnik o pojemności 1100 litrów na budynek, lecz nie mniej niż 120 litrów pojemności na jedno mieszkanie (pkt 2). Przepis § 8 ust. 2 stanowi natomiast, że ustala się minimalną pojemność pojemników do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy: dla placówek oświatowych - co najmniej jeden pojemnik o pojemności 1100 litrów lub dostosowaną do potrzeb ilość, jednak nie mniejszy niż 120 litrów (pkt 1); dla cmentarzy - co najmniej trzy pojemniki o pojemności 1100 litrów teren miasta, co najmniej dwa pojemniki o pojemności 240 litrów obszar wiejski (pkt 7); dla ogródków działkowych -120 litrów na każdą działkę w okresie sezonu to jest od 1 marca do 31 października każdego roku, 60 litrów poza określonym okresem (pkt 8); dla budynków letniskowych - co najmniej jeden pojemnik o pojemności 120 litrów na każdą nieruchomość (pkt 9). Powyższe oznacza, że organ określił tylko minimalną pojemność pojemników na odpady komunalne, bez uwzględnienia kryteriów określonych w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p. a ponadto – jak słusznie wskazał skarżący – zastosował kryteria nieznane u.c.p.g. w postaci kryterium czasowego (§ 8 ust. 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały). Organ naruszył zatem w stopniu istotnym delegację ustawową, gdyż nie uwzględnił wskazanych w niej kryteriów. Zgodnie z § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały: do obowiązków właścicieli psów należy: właściciel lub opiekun zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a w przypadku psów rasy uznanej za agresywną lub zachowujących się w sposób agresywny dodatkowo w kagańcu. Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone jedynie, gdy pies jest w kagańcu lub w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i na terenach zielonych, na których nie ma zakazu i tylko w wypadku, gdy posiadacz psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, nie dotyczy to psów ras agresywnych (ust. 2). W orzecznictwie już wielokrotnie podkreślano, iż tego rodzaju zapisy prowadzą do niehumanitarnych działań i stanowienia nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt (tak NSA w wyrokach z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 921/20, z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15, z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2724/19 i z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2541/19 - publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwraca się uwagę, że powyższe kwestie zostały uregulowane w przepisach ustawy o ochronie zwierząt, ponadto brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może również w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (art. 2 Konstytucji RP). Unormowania regulaminu utrzymania czystości i porządku nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Ponadto z treści art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt wynika wprost zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 8 ust. 1, § 8 ust. 2 pkt 7, 8 i 9 oraz § 21 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. W myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożyli skarżący oraz organ.