II SA/Go 109/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu C.L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. . Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] Wójt Gminy odmówił C.L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad D.L.. W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej jako u.ś.r.) i wskazał, że C.L. jest wdową, a poza synem D.L. opiekuje się jeszcze trójką niepełnosprawnych synów. C.L. nie podejmuje żadnej pracy zarobkowej, jednak ma ustalone prawo do emerytury rolniczej w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W ocenie organu z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., który wprowadza negatywną przesłankę otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku przysługiwania wnioskodawcy emerytury należało stronie odmówić prawa do wnioskowanego świadczenia. C.L. wniosła odwołanie od tej decyzji, w którym oświadczyła, że jeżeli warunkiem do otrzymania przedmiotowego zasiłku jest pobieranie jednego świadczenia, to jest ona w stanie zrezygnować ze świadczenia emerytalnego w wysokości 268,66 zł netto na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie jest jednolite. Kolegium przychyliło się do poglądu uznającego konieczność prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., której rezultaty przemawiają za wnioskiem, że posiadanie przez opiekuna ustalonego prawa do emerytury nie wyklucza per se prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podzielił stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 lutego 2019 r., II SA/Go 833/18 oraz w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Zdaniem Kolegium zasadne było wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien zbadać wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie C.L. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Powinien jednoznacznie zweryfikować, czy skarżąca w dalszym ciągu pobiera emeryturę. W zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń, w przypadku spełnienia pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ I instancji winien ustalić prawo do wnioskowanego świadczenia w pełnej wysokości, bądź też w wysokości pomniejszonej o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, tj. w wysokości netto. Na powyższą decyzję C.L. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 u.ś.r. w zw. z art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, polegającej na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych wyinterpretowanych wprost z przepisów ustawy, jako zmierzających do ochrony podmiotów słabszych w ramach systemu zaopatrzenia społecznego, a tym samym naruszenie norm ustawy zasadniczej nakazujących ochronę przez organy państwowe osób dotkniętych niepełnosprawnością oraz ich rodzin, a co za tym idzie zaniechanie dokonania wykładni systemowej i skupienie się wyłącznie na efektach wykładni literalnej. Mając to na względzie skarżąca wniosła o uwzględnienie sprzeciwu i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, względnie poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy świadczeniem należnym a wypłacanym zasiłkiem emerytalnym, ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji w celu ponownego rozpatrzenia skargi. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca w całości decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką sprawowaną nad synem. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 §2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasacyjną będzie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231). Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., II OSK 3080/19). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że wydanie decyzji kasatoryjnej jest uzasadnione z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien zbadać przesłankę sprawowania opieki przez skarżącą nad osobą niepełnosprawną, ustalić czy istnieją ewentualne negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r. i zweryfikować kwestię dalszego pobierania przez skarżącą emerytury. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych (wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony na urzędowym formularzu, oświadczenia skarżącej z [...] listopada 2019 r., orzeczenie o niepełnosprawności, decyzja Prezesa KRUS z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie wysokości emerytury skarżącej, kwestionariusz wywiadu środowiskowego z [...] listopada 2019r.) dotyczą faktów relewantnych z punktu widzenia mającego w sprawie zastosowanie przepisu prawa materialnego - art. 17 ust.1 i 5 u.ś.r. Zdaniem Sądu, jeżeli organ odwoławczy powziął wątpliwości odnośnie ustalenia (zweryfikowania) pewnych faktów istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, mógł skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wymaga podkreślenia, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12). W związku z nowym brzmieniem art. 136 k.p.a. organ odwoławczy ma obowiązek – w celu zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. – uzasadnienia nie tylko niezastosowania art. 136 § 1 k.p.a., tj. nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz także niezastosowania art. 136 § 2–4 k.p.a., tj. nieprzeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego (A.Wróbel; w: Komentarz aktualizowany do art. 138 k.p.a., Lex 2019). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję nie wskazał w jakim zakresie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie przekraczało kompetencję organu wynikającą z art. 136 k.p.a. Nadto nie można podzielić stanowiska organu II instancji, że organ ten nie mógł we własnym zakresie odnieść się merytorycznie do sprawy i rozstrzygnąć ją co do istoty, gdyż pozbawiałoby to strony postępowania możliwości żądania weryfikacji decyzji przez organ II instancji, a więc de facto pozbawiałoby stronę instancji odwoławczej. Jak wskazano wyżej w orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Nie można przyjąć, że zasada dwuinstancyjności zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Dopiero przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego stanowiłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony prawa do odwołania (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., II OSK 65/15). W sytuacji gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zakres koniecznych do rozstrzygnięcia ustaleń mógł zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy, bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.