II SA/Go 1128/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 1 marca 2006 r., nr XXVIII/155/06 w sprawie ustalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. 1. Prokurator Rejonowy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. uchwałę Rady Gminy z dnia 1 marca 2006 r., nr XXVIII/155/06 w sprawie ustalenia regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków na terenie Gminy (w brzmieniu zmienionym uchwałą z dnia 12 kwietnia 2006 r. nr XXIX/160/06). Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP, dalej art. 19 ust. 1 i 2, 6 ust 1-7, 7, 8 ust. 1, 15 ust. 4 i 27 ust. 1-6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2180; dalej jako u.z.z.w.), dalej § 17 ust. 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. 2006 Nr 127 poz. 886) oraz § 6, 118 i 143 w zw. z § 118 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej jako r.z.t.p.), a nadto art. 29a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, dalej jako pr. bud.) polegające na podjęciu zaskarżonej uchwały z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia, przy jednoczesnym niewypełnieniu delegacji ustawowej oraz zawarcie w niej zapisów sprzecznych z obowiązującymi aktami wyższego rzędu, poprzez: - powtórzenie w § 2 regulaminu definicji ustawowych i dokonanie ich modyfikacji; - niewypełnienie ustawowego upoważnienia poprzez nieokreślenie w regulaminie: minimalnego poziomu usług świadczonych przez Gminę w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków - wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawowego upoważnienia oraz warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych; - zawarcie w § 6 ust. 1 regulaminu zapisów dotyczących umowy cywilnoprawnej z przekroczeniem upoważnienia ustawowego; - poszerzenie w § 4 ust. 3 i § 6 ust. 2 regulaminu katalogu czynności, których wykonanie wymaga wstępu na teren nieruchomości odbiorcy usług z przekroczeniem upoważnienia ustawowego; - wprowadzenie w § 8 regulaminu dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie wymogów przy zawieraniu umów; - uregulowanie w § 10 ust. 2 regulaminu kwestii związanych z wygaśnięciem umowy bez upoważnienia ustawowego; - powtórzenie § 12 ust. 1 i 2 regulaminu treści art. 27 ust. 4 i 6 u.z.z.w.; - uregulowanie w § 12 ust. 2 regulaminu kwestii ustalania ilości odprowadzanych ścieków w sposób sprzeczny z ustawą; - uregulowanie w § 13 ust. 3 regulaminu kwestii dokonania zapłaty oraz rozliczania nadpłaty lub uznania reklamacji w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków; - wprowadzenie bez ustawowego upoważnienia w § 15 ust. 1 i 2 regulaminu dodatkowych i nieprzewidzianych w ustawie warunków przyłączenia do sieci; - uregulowanie w § 22 ust. 3 regulaminu kwestii dotyczących odpowiedzialności stron umowy za zdarzenia wynikłe podczas jej obowiązywania, bez upoważnienia ustawowego. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. 2. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie umorzenie postępowania. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadniał brakiem zdolności sądowej Rady Gminy w sprawie wskazując, że podmiotem władzy publicznej jest gmina a organem ją reprezentującym jest Wójt, któremu przysługuje zdolność procesowa. Wniosek ewentualny o umorzenie postępowania uzasadnia, zdaniem organu, treść § 27 uchwały nr XXXIII/166/17 Rady Gminy z dnia 29 listopada 2017 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków na terenie Gminy, zgodnie z którym zaskarżona uchwała utraciła moc co prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania. 3. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2017 r. Prokurator Rejonowy podtrzymał skargę wskazując, że zdolność sądowa przysługuje gminie, którą reprezentują w sprawie właściwe organy. Co do bezprzedmiotowości wskazał, że stwierdzenie nieważności rodzi skutki ex tunc, których nie powoduje uchylenie uchwały przez organ gminy. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Prokurator Okręgowy poparł skargę w ten sposób, że cofnął skargę w części dotyczącej § 2 ust. 2, 5, 6, 7, 8, 11 i 12 oraz § 12 ust. 1 i 3 regulaminu oraz wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 i 27 regulaminu. Odnosząc się do cofniętego zakresu skargi Prokurator Okręgowy wskazał, że w powołanych przepisach doszło do powtórzenia zapisów ustawy bez ich modyfikacji, co może być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa. Natomiast w zakresie, w którym rozszerzono skargę – w § 1 organ określił przedmiot i zakres regulaminu niezgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., zaś w § 27 wprowadzono hierarchię aktów prawnych niezgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. Prokurator Okręgowy podsumowując swoje stanowisko procesowe wniósł o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały ze względu na to, że po wyeliminowaniu bezpośrednio wadliwych przepisów uchwała nie mogłaby być stosowana w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. 5. W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut strony dotyczący braku zdolności sądowej prowadzący do odrzucenia skargi. Jest on niezasadny. Kwestia zdolności, podziału kompetencji oraz zdolności procesowej i postulatywnej w tego typu sprawach jest już ugruntowana w orzecznictwie. Zgodnie z teza uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (I OPS 3/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 2, poz.21) w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Jak wynika z tej uchwały podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną i zdolność sądową, dokonująca czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W sprawie przedmiotem skargi jest uchwała organu uchwałodawczego gminy tak tez zostało to określone. Reprezentacja gminy była prawidłowa bowiem pełnomocnictwa do reprezentowania gminy radcy prawnemu udzielił ostatecznie Wójt Gminy (por. k. 51, 52 akt sądowych). 6. Drugą kwestią jest dopuszczalność kontroli sądowej i możliwość merytorycznego orzekania w sprawie w sytuacji utraty mocy obowiązującej zaskarżonego aktu na podstawie uchwały rady gminy. Sąd podziela tu pogląd Prokuratora wskazującego na różnicę między skutkami prawnymi sądowego stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego a uchyleniem aktu przez organ gminy. Stwierdzenie nieważności aktu wyrokiem sądu administracyjnego eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.). Takiego skutku nie powoduje uchwała organu gminy (skutek ex nunc). To zatem, że w dacie orzekania przez sąd uchwała już nie obowiązywała nie oznacza, że przestała ona kształtować stosunki prawne istniejące w okresie od jej uchwalenia do jej uchylenia. Z tych względów w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych przez organy z obrotu prawnego (por. między innymi wyroki NSA z 27 lipca 2007 r., II OSK 1046/07; 24 maja 2007 r., II OSK 233/07; 13 września 2006 r., II OSK 58/06, CBOSA). 7. Zarzuty merytoryczne skargi nie były przez organ kwestionowane. Wskazać jednak należy, że akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, a jego regulaminowy charakter nie powoduje, że mają w odniesieniu do niego zastosowanie inne zasady niż w stosunku do innych aktów prawa miejscowego, w szczególności że może on powtarzać przepisy ustawowe lub je modyfikować (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, CBOSA). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. "rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego". Ust. 2 tego artykułu określa elementy treści Regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. 8. Powołany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Regulaminy mają charakter prawa miejscowego, w związku z czym wynikające z nich uprawnienia i obowiązki muszą w sposób precyzyjny znajdować umocowanie w delegacji ustawowej na podstawie, której są tworzone. Nadto wynikające z niego regulacje stanowić mogą ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej, w związku z czym podstawy do ich wprowadzenia muszą być interpretowane w sposób zawężający. 9. Zasadnie Prokurator wskazał, że Rada Gminy, w sposób istotny naruszyła art. 19 ust. 5 u.z.z.w. już w § 1 pkt poprzez zbyt szerokie i nieprecyzyjne określenie podmiotowego i przedmiotowego zakresu uchwały z przekroczeniem wyrażanego zakresu delegacji ustawowej. Dalej wskazać należy niewypełnienie ustawowej delegacji w zakresie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.). Pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, ale również jej jakość. W regulaminie nie określono parametrów jakościowych wody. Nie ma znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., II SA/Sz 929/16, CBOSA). Trafnie wykazane są zarzuty Prokuratora dotyczące zawarcia w § 6 ust. 1 regulaminu zapisów dotyczących umowy cywilnoprawnej z przekroczeniem upoważnienia ustawowego; poszerzenia w § 4 ust. 3 i § 6 ust. 2 regulaminu katalogu czynności, których wykonanie wymaga wstępu na teren nieruchomości odbiorcy usług z przekroczeniem upoważnienia ustawowego; wprowadzenie w § 8 regulaminu dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie wymogów przy zawieraniu umów; określenia w § 10 ust. 2 regulaminu kwestii związanych z wygaśnięciem umowy bez upoważnienia ustawowego; określenia w § 12 ust. 2 regulaminu kwestii ustalania ilości odprowadzanych ścieków w sposób sprzeczny z ustawą; uregulowania w § 13 ust. 3 regulaminu kwestii dokonania zapłaty oraz rozliczania nadpłaty lub uznania reklamacji w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków; wprowadzenia w § 15 ust. 1 i 2 regulaminu dodatkowych i nieprzewidzianych w ustawie warunków przyłączenia do sieci ustawowego upoważnienia; określenia w § 22 ust. 3 regulaminu kwestii dotyczących odpowiedzialności stron umowy za zdarzenia wynikłe podczas jej obowiązywania, bez upoważnienia ustawowego. 10. Generalnie Sąd podziela ocenę Prokuratora, iż kwestionowany regulamin reguluje szereg szczegółowych kwestii, które powinny zostać uregulowane w umowie między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. W orzecznictwie wskazuje się, że rada gminy uchwalając przedmiotową uchwałę nie jest władna do unormowania tych kwestii w ramach aktu prawa miejscowego, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., II SA/Gl 150/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13, CBOSA). Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 u.z.z.w. Należy również zauważyć, że regulacja umożliwiająca przedsiębiorstwu wejście na teren posesji w celu usunięcia awarii, modyfikuje w istotny sposób przepis ustawy. Za zasadny należy również uznać zarzut Prokuratora dotyczący § 27 regulaminu, który niejako odwraca konstytucyjną hierarchię źródeł prawa. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Uchwała narusza zatem zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Wskazane uchybienia mają niewątpliwie charakter istotnych. Z uwagi na ich znaczenie oraz liczbę zakres zastosowania, konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zważyć bowiem trzeba, że po stwierdzeniu nieważności wskazanych przepisów kontrolowany akt prawny pozbawiony został funkcjonalności i spójności, i w tak szczątkowym zakresie nie mógłby być stosowany i obowiązywać. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.