II SA/Go 13/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 23 sierpnia 2012 r. nr XXII/220/12 w sprawie ustalenia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1ust. 3, 4, § 2 ust. 1, § 4 ust. 2, § 5 ust. 5, § 7, § 8, § 10 Regulaminu cmentarzy komunalnych na terenie Gminy stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały. 23 sierpnia 2012r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXII/220/12 w sprawie uchwalenia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy. Jako podstawę uchwały organ wskazał art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4, w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.). Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a mianowicie: Iart. 40 ust. 3 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 7 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały zakazów, które to zakazy przekraczają delegację ustawową zawartą w tym przepisie, a dotyczącą materii uregulowanej w innych aktach prawnych obejmującą: 1/. zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca – art. 51 § 1 ustawy z dnia 20.05.1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm., dalej: k.w.), 2/. wprowadzania zwierząt – art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. nr 127, poz. 721 ze zm.), który stanowi o uprawnieniach osób niepełnosprawnych do korzystania z psów asystujących, 3/. spożywania alkoholu – art. 431 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 6 ppkt 2a-6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.), 4/. niszczenia urządzeń cmentarnych, nagrobków i zieleni – art. 124 § 1 k.w. oraz art. 144 § 1 k.w., 5/. zaśmiecania, w tym wysypywania odpadów poza pojemniki do tego celu przeznaczonych – art. 145 k.w., 6/. prowadzenia działalności handlowej – art. 603 § 1 k.w., 7/. porzucania elementów z rozbiórki nagrobków, ziemi – art. 145 k.w., 8/. przebywania dzieci poniżej 10 lat bez opieki – art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. II. art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z 31 stycznia 1959 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 2126) poprzez przyjęcie w § 1 ust. 3, 4 Regulaminu, iż w imieniu właściciela – Gminy bezpośredni nadzór w sprawach porządkowych na terenie cmentarzy pełni opiekun, gdy tymczasem z treści naruszonego przepisu wynika wprost, że utrzymanie cmentarzy i zarządzanie nimi należy do wójta na terenie którego cmentarz jest położony, a nadto danie tzw. opiekunowi bezprawnie uprawnień do tego: - aby wszyscy przebywający na cmentarzu podporządkowali się jego zaleceniom - § 1 ust. 4 kwestionowanego regulaminu, - aby zakres korzystania z budynku przycmentarnego, w tym przyjęcia i odbioru zwłok był uzgadniany z opiekunem - § 2 ust. 1 Regulaminu, - aby bez uprzedniego zgłoszenia i uzyskania zgody opiekuna na terenie cmentarza nie można ustawiać ławek, ogrodzeń, wjazdu wszelkich pojazdów samochodowych, umieszczania reklam i sadzenia oraz usuwania drzew i krzewów - § 8 Regulaminu, - opiekun miał prawo skierować wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności karnej osoby zakłócające spokój i porządek na cmentarzu - § 10 Regulaminu, III. art. 40 ust. 3 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 Regulaminu zakazów wykonywania pewnych zachowań bez uprzedniego zgłoszenia i uzyskania zgody opiekuna, które to zakazy przekraczają delegację ustawową zawartą w tym przepisie, a dotyczą materii uregulowanej w innych aktach prawa obejmującą: 1/. ustawiania ławek, ogrodzeń itp. poza wyznaczonymi kwaterami lub utrudniających komunikację i ruch pieszy, 2/. wjazdu wszelkich pojazdów samochodowych – ustawa z 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), 3/. umieszczania reklam – art. 63a § 1 k.w., 4/. sadzenia oraz usuwania drzew i krzewów – art. 83 i następne ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.), IV. art. 415 i następ. oraz art. 471 i nastep. Kodeksu cywilnego poprzez uregulowanie w § 4 ust. 2 Regulaminu zasad odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu czynów niedozwolonych oraz siły wyższej – klęsk żywiołowych, V. art. 6 ust. 1 oraz art. 15a ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez przyjęcie w § 5 ust. 5 Regulaminu, iż w razie ekshumacji zwłok lub szczątków ludzkich przed terminem wygaśnięcia ważności grobu dysponent tego grobu traci prawo do zwalnianego miejsca grzebalnego bez odszkodowania. VI. art. 52 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie przebywania dzieci do lat 10 bez opieki na terenie cmentarza określonej w § 7 pkt 8 Regulaminu. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 3, 4, § 2 ust. 1, § 4 ust. 2, § 5 ust. 5, § 7, § 8, § 10. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy poinformował, że zaskarżona uchwała była poddana badaniu nadzorczemu Wojewody, który nie stwierdził jej niezgodności z prawem. W związku z tym organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. , poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W świetle przytoczonych przepisów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły więc negatywne przesłanki przewidziane w art. 58 § 1 pkt 1, 2 i 5 p.p.s.a., które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie skargi. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała w przedmiocie regulaminu cmentarzy komunalnych. Tego rodzaju uchwały podejmowane są na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie bowiem cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przechodząc do merytorycznej oceny poszczególnych przepisów należy wskazać, że w § 7 Regulaminu Rada Gminy wprowadziła szereg zakazów dotyczących zachowania na terenie cmentarza tj. zakazu: zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca (pkt 1), wprowadzania zwierząt (pkt 2), spożywania alkoholu (pkt 3), niszczenia urządzeń cmentarnych, nagrobków i zieleni (pkt 4), zaśmiecania, w tym wysypywania odpadów poza pojemniki do tego celu przeznaczonych (pkt 5), prowadzenia działalności handlowej (pkt 6), porzucania elementów z rozbiórki nagrobków, ziemi (pkt 7), przebywania dzieci poniżej 10 lat bez opieki (pkt 8). Większość z powyższych zachowań zostało już poddane regulacji w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego. I tak w przypadku pkt 1 powyższe kwestie reguluje art. 51 § 1 k.w. W zakresie pkt 2 obowiązuje regulacja art. 20a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w zakresie pkt 3 ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w zakresie pkt 4 art. 124 § 1 kw. oraz art. 144 § 1 kw., w zakresie pkt 5 art. art. 145 k.w, w zakresie pkt 6 art. 603 § 1 k.w, w zakresie pkt 7 art. 145 k.w. Podkreślenia również wymaga, iż delegacja wynikająca z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważnia do formułowania w regulaminach cmentarzy zapisów zakazujących przebywania dzieci poniżej 10 lat, bez opieki osoby dorosłej. Ograniczenie bowiem prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji, wymaga zgodnie z art. 31 ust.3 i art. 52 ust.3 Konstytucji ustawowego upoważnienia. Również zdaniem Sądu wprowadzone w § 8 zakazy przekraczają delegację ustawową, zawartą w art. 40 ust. 3 u.s.g. Z istotnym naruszeniem prawa został także uchwalony § 1 ust. 3 i 4 Regulaminu. Zgodnie z tym przepisem w imieniu właściciela bezpośredni nadzór w sprawach porządkowych na terenie cmentarzy pełni opiekun (ust. 3). Wszyscy przebywający na cmentarzu winni się podporządkować zaleceniom opiekuna (ust. 4). Jednocześnie bez uprzedniego zgłoszenia i uzyskania zgody opiekuna na terenie cmentarza nie można ustawić ławek, ogrodzeń, wjazdu wszelkich pojazdów samochodowych, umieszczenia reklam i sadzenia oraz usuwania drzew i krzewów (§ 8 Regulaminu), a opiekun ma prawo skierować wniosek o pociągniecie do odpowiedzialności karnej osoby zakłócające spokój i porządek na cmentarzu (§ 10 Regulaminu). W myśl art. 2 ust. 1 u.c.c.z. utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. § 1 ust. 3 i 4, § 10 i § 8 Regulaminu pozostaje w sprzeczności ze wspomnianym art. 2 ust.1 u.c.c.z., z którego jednoznacznie wynika, iż to wójt (odpowiednio burmistrz, prezydent miasta) uprawniony jest do sprawowania zarządu cmentarzami, a w konsekwencji to do jego kompetencji należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też przez administratora, kto będzie administratorem, jaki zakres swych uprawnień powierzy administratorowi ( por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 marca 2016 r. , sygn. akt II SA/Go 119/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 853/15 ). W związku z powyższym z przekroczeniem delegacji ustawowej zostały wydane przepisy, które określają uprawnienia i obowiązki administratora – opiekuna. Z § 4 ust. 2 Regulaminu wynika, że Gmina nie odpowiada za szkody powstałe na skutek klęsk żywiołowych, kradzieży a aktów wandalizmu oraz za rzeczy pozostawione bez nadzoru. Niewątpliwie zatem w zaskarżonej uchwale wprowadzono własne zasady odszkodowawcze polegające na wyłączeniu odpowiedzialności Gminy za szkody powstałe wskutek klęsk żywiołowych, kradzieży czy aktów wandalizmu, co w sposób istotny zarusza art. 415 i następne Kodeksu cywilnego. Sąd podziela także stanowisko skarżącego, iż w sposób istotny narusza art. 7 ust. 1 oraz art. 15a ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przyjęcie w § 5 ust. 5 regulaminu, iż w razie ekshumacji zwłok lub szczątków ludzkich przed terminem wygaśnięcia ważności grobu, dysponent tego grobu traci prawo do zwalnianego miejsca grzebalnego, bez odszkodowania. Art. 7 ust. 1 ustawy stanowi, że grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Zgodnie natomiast z treścią art. 15a ust. 4 ustawy zwłoki i szczątki powinny być pochowane w tym samym grobie albo w innym grobie na tym samym cmentarzu. W przypadku braku możliwości pochowania zwłok i szczątków na tym samym cmentarzu z uwagi na brak miejsca lub zamknięcie cmentarza, zwłoki i szczątki mogą zostać pochowane na innym cmentarzu. Słuszne jest zatem stanowisko skarżącego, iż przepis § 5 ust. 5 jest sprzeczny nie z ustawą co do terminu jak i ponownego pochówku po ekshumacji. Mając na względzie powyższe naruszenia Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 3, 4, § 2 ust. 1, § 4 ust. 2, § 5 ust. 5, § 7, § 8 i § 10.