II SA/Go 145/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, odmówił przyznania D.B. zasiłku celowego w kwocie od 1.000 zł wzwyż na zakup domowego sprzętu elektronicznego, artykułów spożywczych zgodnie z załączonymi ulotkami, tj.: zestawów z kosmetykami, chemii domowej, ozdób świątecznych, odtwarzacza DVD, radioodtwarzacza z CD, zestawu muzycznego, telewizora LCD, odtwarzacza MP3, naczyń żaroodpornych, czajników, robota kuchennego. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 7 pkt 5, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 4, art. 4 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), § 1 pkt 1 litera "a" Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135. poz. 950) oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu organ wskazał na przebieg przeprowadzonego przez siebie postępowania wyjaśniającego, w tym na kierowane do skarżącej zawiadomienie, w którym organ poinformował skarżącą, iż rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie może zapaść z uwzględnieniem aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] września 2008r. Biorąc pod uwagę dane zawarte w powyższej aktualizacji organ podał, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, orzeczeniem z dnia [...] maja 2002r. zaliczona została do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na trwałe, jej źródło utrzymania stanowią świadczenia pieniężne wypłacane z tytułu niepełnosprawności, tj. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł oraz zasiłek stały w kwocie 324 zł. Łączny miesięczny dochód skarżącej stanowi zatem kwota 477 zł. Ponadto skarżąca mieszka w 3-pokojowym własnościowym mieszkaniu o powierzchni 50,20 m2, a ze względu na nadmetraż nie ma możliwości uzyskania dodatku mieszkaniowego. Organ ustalił też, że skarżąca jest objęta systematyczną pomocą społeczną. Następnie organ przywołał przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, m. in. treść art. 2, 3, 4, 8, 39 oraz omówił zasady przyznawania środków z pomocy społecznej. Nie negując uprawnienia skarżącej do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej organ wskazał, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia, ponieważ zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego (może być przyznany). Odmawiając skarżącej przyznania zasiłku celowego na pokrycie wskazanych przez nią potrzeb podał, że zakres zgłoszonych żądań dowodzi, że skarżąca oczekuje zabezpieczenia potrzeb związanych z podniesieniem poziomu życia. Organ podał, że zakup wysoko standardowego sprzętu elektronicznego takiego jak: odtwarzacz DVD, radioodtwarzacz z CD, zestaw muzyczny, telewizor LCD, odtwarzacz MP3 oraz naczyń żaroodpornych, czajników, robota kuchennego, akcesoriów do wystroju mieszkania, nie można zaliczyć do niezbędnego sprzętu domowego użytku. Dodatkowo organ wskazał na fakt, iż z wywiadu wynika, że mieszkanie jest wyposażone w sprzęty umożliwiające prawidłowe funkcjonowanie, nie ma zatem podstaw do uznania, że wymienione artykuły stanowią zabezpieczenie niezbędnej potrzeby bytowej. W ocenie organu wskazaną konieczność zakupu artykułów spożywczych, kosmetycznych oraz chemii domowej można uznać za potrzebę niezbędną, jednocześnie jednak zwrócił uwagę, iż wnioskodawczyni przyznana została pomoc na te cele decyzjami: z dnia [...] czerwca 2008 r. (na okres od [...] lipca do [...] grudnia 2008 r. po 100 zł miesięcznie świadczenie pieniężne na zakup żywności), z dnia [...] października 2008 r. (na okres od [...] października do [...] grudnia 2008 r. po 100 zł miesięcznie zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu środków czystości, higieniczno – sanitarnych, odzieży, obuwia), z dnia [...] października 2008 r. (zasiłek celowy na zakup żywności w miesiącu października i listopadzie 2008 r. po 50 zł miesięcznie oraz w grudniu 2008 r. z uwzględnieniem zakupu artykułów świątecznych w kwocie 100 zł). Na koniec organ wskazał, że podejmując decyzję w niniejszej sprawie wziął pod uwagę możliwości finansowe Ośrodka oraz przeznaczenie posiadanych przez niego środków finansowych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D.B. wyrażając swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia i domagając się uchylenia decyzji organu l instancji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009r., wydaną na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), z uwzgl. art. 2 ust. 1 art. 3 ust. 3 i 4, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), w związku z art. 138 § 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy zarzucił organowi l instancji nieprawidłowe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium uzasadnienie nie może nosić znamion kontradyktoryjności, polemiki ze stroną, ponieważ organ administracyjny nie znajduje się w sporze ze stroną, a jedynie bezstronnie stosuje przepisy prawa administracyjnego. Natomiast, gdy organ zwraca się do strony w formie osobowej, jednocześnie odmawiając przyznania prawa, to może to stanowić naruszenie artykułu 8 kpa, określającego jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego i stanowiącego, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W ocenie organu odwoławczego naruszenie powyższej zasady ogólnej może skutkować jedynie uchyleniem zaskarżonej decyzji, w związku z czym organ orzekł o wyeliminowaniu decyzji l instancji z obrotu prawnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę na decyzję SKO złożyła D.B., uzasadniając ją naruszeniem jej praw konstytucyjnych i wniosła o zmianę orzecznictwa na jej korzyść. W skardze zarzuciła też, że podejmowane przez organy rozstrzygnięcia nie wnoszą żadnego postępu w jej sprawy, są nieprecyzyjne, błędne, nierzeczywiste i nierealne i nie odnoszą się merytorycznie do ciężkiej sytuacji materialnej skarżącej. Poza tym podniosła, że wszystkie wydawane przez organy orzeczenia, które dotyczą jej żądań są takie same i nie "zwiastują" nowej, rozwojowej, zmodyfikowanej i unowocześnionej linii orzecznictwa. Zażądała jednocześnie, aby Sąd zabronił organom pomocy społecznej obu instancji powielania stale tych samych rozstrzygnięć i zawyrokował o przyznaniu jej wsparcia, o które wnosi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny zatem w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zwrócić też należy uwagę, iż stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływanej jako: ppsa ) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd poddaje kontroli całokształt sprawy bez względu na podnoszone w skardze zarzuty. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu II instancji stanowił m.in. przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie stosownie do treści przepisu art. 136 Kpa, to wówczas ma obowiązek orzec co do istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji, przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 2 Kpa nie wskazał jednak na jakiekolwiek braki, czy też naruszenie przepisów prawa procesowego w przeprowadzonym przez ten organ postępowaniu wyjaśniającym. Organ odwoławczy w ogóle nie dokonał analizy postępowania organu I instancji, ograniczając się tylko do oceny uzasadnienia decyzji. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że przepisy kpa nie wymagają, aby w uzasadnieniu decyzji administracyjnej były omawiane wszystkie czynności, które organ podjął w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, wraz z podaniem liczby dziennika, dat i treści zawiadomień i cytowanych wypowiedzi strony i pracowników organu. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Innymi słowy uzasadnienie powinno wyjaśniać przesłanki podjętego rozstrzygnięcia w sprawie. Szczególnie istotne jest prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie w przypadku decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego, m. in. wydawanych na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa z najbardziej właściwy. Obowiązkiem każdego organu administracji, orzekającego w ramach uznania administracyjnego, jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r. sygn. V SA/Wa 195/07, LEX nr 338257; wyrok WSA w Lublinie z 22 kwietnia 1998 r. sygn. I SA/Lu 21/98, LEX 34147). W przedmiotowej sprawie prawie całe uzasadnienie decyzji l instancji sprowadza się do przedstawienia przez organ ustalonego w sprawie stanu faktycznego i podejmowanych czynności w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, a brakuje w nim konkretnych argumentów uzasadniających podjęte rozstrzygnięcie. Wielokrotnie organ cytuje te same przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz powiela ustalenia dotyczące sytuacji materialnej i życiowej skarżącej, których dokonał w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Jednakże pomimo tych nieprawidłowości nie można uznać, że nieprecyzyjne skonstruowanie uzasadnienia jest podstawą do uchylenia decyzji. Wprawdzie zastrzeżenia organu odwoławczego, co do stosowania w decyzji formy osobowej, przez używanie wobec strony zwrotu "Pani" są uzasadnione, jednak nie świadczą o polemice ze stroną, a już na pewno nie stanowią tak poważnego uchybienia proceduralnego, że konieczne było uchylenie decyzji. W szczególności brak było podstaw do uznania, że organ I instancji naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Z zasady tej, wyrażonej w art. 8 kpa, wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. W celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. W orzecznictwie sądowym za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa uznaje się działania organów administracji publicznej takie jak m.in. zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., l SA/Łd 652/97, LEX nr 35144), udzielenie stronie mylnej informacji o przepisach prawnych dotyczących załatwianej sprawy, czy też nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, LEX nr 9793). W ocenie Sądu okoliczności wskazane przez organ odwoławczy nie stanowią o naruszeniu omawianej zasady postępowania administracyjnego. Rozpoznanie przez organ odwoławczy sprawy poprzez dokonanie oceny wyłącznie uzasadnienia zaskarżonej decyzji l instancji, w oderwaniu od przedmiotu sprawy, nie można uznać za prawidłowe. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności skarżący ma prawo do dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez organy różnego stopnia. Zatem obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy w sposób merytoryczny i wydanie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 kpa. Uprawnienia organu odwoławczego nie ograniczają się wyłącznie do skontrolowania decyzji wydanej przez organ l instancji, ale jest on zobligowany do tego, aby ponownie - w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ l instancji w toku postępowania wyjaśniającego, ewentualnie przez niego uzupełniony rozpoznać sprawę od początku. Wtedy skarżący ma pewność, że jego sprawa została rozpoznana wnikliwie i bezstronnie przez dwa niezależne organy (wyrok NSA z 24 lutego 1998r., l SA 275/97, LEX nr 144020; wyrok NSA z 26 maja 1998r, II SA 420/98, LEX nr 41390; wyrok NSA z 24 czerwca 1998r.< III SA 1379/97, LEX nr 36440). Organ odwoławczy powinien więc merytorycznie odnieść się do przedmiotowej sprawy, a nie jak to uczynił stwierdzić wyłącznie naruszenie przez organ l instancji przepisów art. 107 i art. 8 kpa i uchylić na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, zwłaszcza, że decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa ma charakter kasacyjny i jest wydawana w sytuacjach wyjątkowych, tj. wtedy, gdy organ odwoławczy dojdzie do wniosku, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem możliwe jest uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji tylko wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ niższego rzędu, które powodują konieczność ponownego rozpoznania sprawy w całości lub w znacznej części (wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2008 r., III SA/Gd 244/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 28 grudnia 2007r, II SA/Wr 191/07, LEX nr 351277; wyrok WSA w Lublinie z 21 września 2007r. II SA/Lu 330/07, LEX nr 376745; wyrok WSA w Szczecinie z 18 października 2007r., II SA/Sz 419/07, LEX nr 368105; wyrok NSA z 19 września 2006r., l OSK 884/06, LEX nr 321129).). Tymczasem w przedmiotowej sprawie Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do zebranego w toku postępowania wyjaśniającego materiału dowodowego, który stanowił podstawę wydanego przez organ l instancji rozstrzygnięcia, nie wskazał też okoliczności, które powinny zostać dokładnie wyjaśnione przez Dyrektora MOPS w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Powyższe bez wątpienia stanowi o naruszeniu przepisu art. 138 §2 kpa. Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i art. 152 ppsa.