II SA/Go 152/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi M.L. na postanowienie Dowódcy [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Rozkazem personalnym nr [...] Dowódcy [...] z dnia [...] listopada 2014 r., na podstawie art. 111 pkt 16, art. 115 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 114 ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414), § 3, § 11, § 15 ust. 1, § 16 ust. 1 oraz § 31 - § 33 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2014r. poz. 670), zwolniono z dniem [...] listopada 2014 r. z zawodowej służby wojskowej i przeniesiono do rezerwy wskutek nieusprawiedliwionej nieobecności w służbie jednorazowo przez okres trzech dni roboczych szeregowego M.L.. Rozkaz doręczono szer. M.L. w dniu 6 listopada 2014 r. Odwołanie od w/w decyzji nadane zostało dnia 26 listopada 2014 r. M.L. wskazał na okoliczności zaistniałej nieobecności, deklarując skruchę a także wolę dalszej służby wojskowej, zaangażowanie i poddanie się karze porządkowej. Jednocześnie wskazał, że rozkaz personalny wysłano na adres zamieszkania, nie zaś na adres korespondencyjny, co przyczyniło się do tego, że informacja dotarła do niego później. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Dowódca [...], na podstawie art. 134 w zw. art. 129 § 2, art. 57 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r. nr 267) stwierdził, że odwołanie szer. M.L. od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. wniesione zostało z uchybieniem terminu przewidzianego do jego złożenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zaskarżony odwołaniem rozkaz personalny doręczono, za pośrednictwem dorosłego domownika, dnia 6 listopada 2014 r. Rozkaz zawierał prawidłowe pouczenie o prawie wniesienia odwołania. Odwołanie wniesione zostało natomiast dnia 26 listopada 2014 r. Ostatnim dniem terminu, liczonego zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., do wniesienia odwołania był dzień 20 listopada 2014 r. Jednocześnie organ zaznaczył, ze strona nie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. M.L. wniósł skargę na powyższe orzeczenie, zarzucając organom art. 42 k.p.a. polegający na wysłaniu rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej i przeniesieniu do rezerwy na adres [...], a nie na adres korespondencyjny oraz faktycznego zamieszkania w [...], gdzie mieszkałem po rozpoczęciu służby wojskowej kontraktowej, co zostało odnotowane w jednostce; art. 43 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż możliwe i zarazem skuteczne było dokonanie doręczenia zastępczego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, pod wskazanym adresem, w sytuacji gdy aktualne miejsce mojego zamieszkania po rozpoczęciu służby kontraktowej mieściło się w [...] oraz błędne uznanie, iż rozkaz został doręczony stronie w dniu 6 listopada 2014 r., w trybie doręczenia zastępczego za pośrednictwem dorosłego domownika - matki, co nie mogło mieć miejsca zgodnie z art. 43 k.p.a., ponieważ mieszka ona w innym lokalu przy ul. [...], a faktyczny odbiór korespondencji nastąpił w lokalu usługowym, który mieści się w tym samym budynku, co moje mieszkanie; art. 10 § 1, art. 73 § 1 k.p.a. poprzez utrudnienie mi udziału w postępowaniu, a w jego wstępnej fazie wręcz pozbawienie mnie obrony, oraz w odniesieniu do rozkazu personalnego nr [...] możliwości wniesienia odwołania w terminie, co było efektem kierowanie korespondencji pod adres [...], a nie na adres korespondencyjny; art. 109 k.p.a. w zw. z art. 43 k.p.a. polegające na uznaniu, iż decyzja faktycznie została doręczona stronie, w trybie doręczenia zastępczego dorosłemu domownikowi, w sytuacji gdy doręczenie miało miejsce w lokalu innym niż mój lokal mieszkalny oraz osobie, która wprawdzie jest dla mnie osobą najbliższą, ale nie może być traktowana jako domownik w myśl tego przepisu; art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż strona nie dochowała terminu do jego wniesienia w terminie właściwym (14 dni), w sytuacji gdy można podnieść zarzut, iż faktyczne, skuteczne doręczenie decyzji - rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej i przeniesieniu do rezerwy nie nastąpiło. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę, wnosząc o oddalenie skargi, wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż jedynym adresem korespondencyjnym skarżącego, którym dysponował organ I instancji jest właśnie adres, na który został wysłany rozkaz personalny Dowódcy [...] z dnia [...] listopada 2014r. nr [...], tj. [...]. Tylko taki adres korespondencyjny jest wskazany w dokumentach znajdujących się w Teczce Akt Personalnych. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest jakiekolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, iż szer. M.L. podał organowi I instancji inny adres korespondencyjny, niż wyżej wymieniony. Dodatkowo organ podkreślił, że zarówno w dacie wysłania skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej (z dnia [...] września 2014r.), o jego zakończeniu i możliwości zapoznania się z aktami sprawy (z dnia [...] października 2014r.) oraz rozkazu z dnia [...] listopada 2014 r., M.L. przebywał na zwolnieniach lekarskich, w zaświadczeniach lekarskich, które zostały dostarczone do jednostki, jako dane adresowe - adres pobytu w okresie trwania niezdolności do pracy wskazano właśnie adres: ul. [...]. Tym samym w ocenie organu wobec nieobecności szer. M.L. w jednostce z powodu choroby wysłanie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. pod wyżej wskazany adres było prawidłowe i zgodne z art. 42 k.p.a. Odnosząc się do naruszenia art. 43 k.p.a. organ wskazał, że domownikiem są m.in. osoby, dla których adres zamieszkania strony jest aktualnym centrum życiowym życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów. Wymogiem uznania osoby za domownika w myśl przywołanego przepisu nie jest zameldowanie w miejscu zamieszkania. Sam skarżący w skardze wskazał, że aktualne centrum życiowe matki skarżącego znajduje się na ul. [...]. Pod tym adresem jest bowiem prowadzony bar przez jego rodzinę. Fakt, iż jak podnosi skarżący jest ona zameldowana pod innym adresem, nie oznacza, iż nie jest dorosłym domownikiem w rozumieniu art. 43 k.p.a. W konsekwencji rozkaz personalny nr [...] o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej został prawidłowo doręczony w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ podkreślił, że w kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ orzeka wyłącznie na podstawie wniosku strony, a nie z urzędu. Wobec powyższego w sytuacji złożenia odwołania po upływie ustawowego terminie bez jednoczesnego złożenia wniosku o przywrócenia terminu organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 k.p.a. Również bez stosownego wniosku organ nie ma prawa oceniać czy strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania z przyczyn zawinionych czy też niezawinionych. Powyższą kwestię organ jest uprawniony do badania dopiero w toku postępowania wszczętego wnioskiem o przywrócenie terminu, a nie z urzędu, w sytuacji gdy stwierdził wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. W niniejszej sprawie, której przedmiotem oceny pod względem legalności było postanowienie Dowódcy [...] o stwierdzeniu wniesienia przez M.L. odwołania z uchybieniem terminu, Sąd uznał, że skarga zawiera uzasadnione zarzuty i postanowił ją uwzględnić. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Termin ten wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie ( art. 129 § 2 k.p.a.), i liczony jest zgodnie z art. 57 ust. 1 k.p.a. Dla rozpoczęcia biegu tego terminu istotne znaczenie ma dokonanie skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji, tj. doręczenia tego rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. naruszenie tych przepisów prowadzi do uchylenia postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r. sygn. akt SA/Gd 2813/93, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ustaleń organu odwoławczego poczynionych w niniejszej sprawie, na które wskazał w zaskarżonym postanowieniu, wynika, że decyzja - rozkaz personalny nr [...] Dowódcy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. – doręczona została dnia 6 listopada 2014 r. w trybie doręczenia zastępczego dorosłemu domownikowi. Tym samym termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął dla strony wraz z dniem 20 listopada 2014 r. Odwołanie zaś M.L. wniósł w dniu 26 listopada 2014 r. Istotę sporu stanowi tu, jak wskazuje skarżący, ocena, czy doręczenia decyzji organu I instancji dokonano prawidłowo, a tym samym skutecznie. Odnosząc się do kwestii prawidłowości doręczenia zastępczego, tj. doręczenia za pośrednictwem dorosłego domownika – na co wskazuje organ odwoławczy, wyjaśnić należy, że domownikiem w rozumieniu art. 43 k.p.a. są takie osoby, dla których mieszkanie adresata jest ich aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów. Wymogiem uznania osoby za domownika w rozumieniu art. 43 k.p.a. nie musi być jej zameldowanie w miejscu zamieszkania adresata. Za domownika należy uznać osobę spokrewnioną z adresatem pisma, ale warunkiem koniecznym powinno być zamieszkiwanie tej osoby pod wskazanym adresem tj. ustalenie, że należy ona do wspólnego gospodarstwa domowego (postanowienie NSA z 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 2247/11 dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 43 k.p.a. uprawnionym do odbioru pisma w przypadku nieobecności adresata jest nie tylko dorosły domownik, ale również m.in. sąsiad. Sąsiadem jest natomiast ten, kto mieszka w pobliżu adresata, na terenie graniczącym z terenem adresata. W każdym konkretnym przypadku podmiot doręczający musi mieć na uwadze specyfikę zamieszkania. Sąsiadem może być zarówno osoba mieszkająca w tym samym lub w najbliższym budynku. Odebranie przesyłki przez osobę przebywającą w domu oddania pisma, lecz zamieszkującą pod innym adresem, należy traktować jako zobowiązanie się do oddania pisma adresatowi jako "sąsiad", a dla skuteczności takiego doręczenia wymagane jest pozostawienie zawiadomienia u adresata, poprzez umieszczenie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej, lub gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1109/06, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając okoliczności, na które wskazał skarżący w skardze, stwierdzić należy, że prawidłowość doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. budzi uzasadnione wątpliwości i wymaga dalszego wyjaśnienia. W zaskarżonym postanowieniu Dowódca uznał, że decyzja organu I instancji doręczona została dorosłemu domownikowi. Skarżący kwestionuje natomiast poprawność tego doręczenia wyjaśniając, że odbiorca przesyłki, jak wynika z adnotacji osoby doręczającej przesyłki – J.L., matka adresata, nie zamieszkuje wraz z nim pod wskazanym adresem, a jedynie pod tym adresem prowadzi działalność gospodarczą. Już na etapie postępowania sądowego, w odpowiedzi na skargę organ starał się wyjaśnić, że także osoba, która w danym miejscu prowadzi działalność gospodarczą koncentruje swoje życie w tym właśnie miejscu, co uzasadnia uznanie matki odwołującego się za dorosłego domownika w rozumieniu art. 43 k.p.a. Zaznaczyć należy, że wyjaśnienia w tym zakresie znaleźć się powinny już w zaskarżonym postanowieniu. Treść odpowiedzi na skargę nie może być uznana, za skuteczne uzupełnienie treści wydanego rozstrzygnięcia, a co najważniejsze nie jest też wystarczająca w kontekście w/w uwag odnoszących się do zasad doręczania przesyłek w postępowaniu administracyjnym. Wskazując na koncentrację życiowej działalności, uczynienie z danego miejsca ośrodka osobistych i majątkowych interesów, w orzecznictwie podkreśla się szczególny charakter tej koncentracji, jej ścisłe powiązanie z adresem pod którym nastąpić powinno było doręczenie (por. postanowienie NSA z 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 2247/11; wyrok NSA z dnia 26 luty 2015 r. sygn. akt II GSK 47/14, wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 9/12, wyrok z dnia 4 listopada 2010r. sygn. akt I OSK 911/10, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej pod danym adresem nie przesądza jeszcze o możliwości uznania danej osoby za dorosłego domownika. Wyjaśnienia w tym zakresie wymaga zarówno okoliczność, czy pod danym adresem znajduje się jeden lokal (mieszkalny, usługowy), czy też tych lokali jest więcej. Dalej wyjaśnić należy, czy w przypadku, gdy w budynku nie ma wyodrębnionych lokali, dana osoba – która odebrała przesyłkę - przebywa pod tym adresem stale, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, czy prowadzi ją osobiście, a w konsekwencji czy faktycznie może zostać uznana za dorosłego domownika. Z samego faktu prowadzenia działalności gospodarczej pod danym adresem – co uczynił w odpowiedzi na skargę organ - nie można wywodzić wniosku, że dana osoba realizuje ją osobiście, w sposób stały, koncentrując swoja życiową aktywność właśnie w tym miejscu. Jeżeli natomiast w budynku istnieje kilka odrębnych lokali, wyjaśnienia wymaga, czy osoba, której pozostawiono przesyłkę, może być uznana za sąsiada, a także, czy doręczający dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 43 zd. 2 k.p.a., tj. czy pozostawił adresatowi, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach jego mieszkania, informację o doręczeniu przesyłki sąsiadowi. Niewyjaśnienie tych okoliczności zakwalifikować należy natomiast jako naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., które niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy, bowiem ma zasadnicze znaczenie dla oceny, czy w sprawie istotnie doszło do wniesienia odwołania z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie zbadał wskazanych okoliczności, a tym samym orzeczenie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania uznać należy za co najmniej przedwczesne. Na marginesie wyjaśnić należy, że Sąd nie uwzględnił zarzutu skarżącego, jakoby doręczenia dokonano błędnie na adres zamieszkania, zamiast na adres do korespondencji. Twierdzenie o dysponowaniu przez organ I instancji informacją o "adresie do korespondencji" nie znajduje potwierdzenia ani w aktach sprawy, ani w wyjaśnieniach organu, zaś sam skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnia tego faktu. Zauważyć należy, że strona sama, we wszystkich pismach, tj. w odwołaniu oraz w skardze wskazuje "adres zamieszkania", a nie "adres do korespondencji". W dacie doręczania zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz o zakończeniu postępowania, skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim. W treści wystawianych zwolnień lekarskich jako adres pobytu w czasie trwania niezdolności do pracy także wskazano adres [...]. Tym samym wskazany zarzut uznać należało za nieuzasadniony. Mając jednakże na uwadze powyższe rozważania, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.