II SA/Go 155/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie powołania Powiatowej Rady Młodzieży stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 15 października 2020 r., na podstawie § 8 ust. 3 pkt 4 lit. b załącznika do uchwały Nr XIV/76/19 Rady Powiatu z dnia 29 października 2019 r. w sprawie uchwalenia programu Współpracy Powiatu z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2020 rok oraz art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 920, dalej: u.s.p.), Zarząd Powiatu podjął uchwałę nr [...] w sprawie powołania Powiatowej Rady Młodzieży. Wojewoda złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Skarżący wniósł także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 4 i art. 32 u.s.p. przez jej podjęcie bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżoną uchwałą Zarząd Powiatu w § 1 powołał Powiatową Radę Młodzieży, mającą charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny, a dalej w § 2 nadał jej Statut, w brzmieniu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały. Zarząd Powiatu jako podstawę prawną uchwały wskazał § 8 ust. 3 pkt 4 lit b) załącznika do uchwały Nr XIV/76/l 9 w sprawie uchwalenia Programu Współpracy Powiatu z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2020 rok oraz art. 32 ust. 2 pkt 2 u.s.p. Skarżący podał, że we wskazanym przez Zarząd Powiatu § 8 ust. 3 pkt 4 lit b) załącznika do uchwały Nr XIV/76/19 Rady Powiatu w sprawie uchwalenia Programu Współpracy Powiatu z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2020 rok Rada postanowiła, że jedną z form współpracy pozafinansowej z tymi podmiotami są działania organizacyjne: tworzenie wspólnych zespołów o charakterze inicjatywnym i doradczym, w tym na wniosek organizacji pozarządowych. W ocenie skarżącego zapis ten jednak w żadnej mierze nie jest podstawą prawną do utworzenia Powiatowej Rady Młodzieży, o której mowa w skarżonej uchwale Zarządu. W myśl § 1 Statutu Powiatowej Rady Młodzieży stanowiącego załącznik do skarżonej uchwały Powiatowa Rada Młodzieży jest zespołem o charakterze doradczym, konsultacyjnym i inicjatywnym, który w oparciu o zasoby wiedzy i doświadczenia środowiska młodzieży współpracuje z Zarządem Powiatu w obszarze spraw lokalnych, w szczególności dotyczących planowania i realizacji polityki młodzieży. Celem Powiatowej Rady Młodzieży jest zwiększenie zaangażowania młodzieży w sprawy lokalnej społeczności, w szczególności dotyczące rozwiązywania problemów i zaspakajania potrzeb środowiska młodzieży w życiu rodzinnym, społecznym i politycznym. (§ 1 ust. 2 i ust. 3 Statutu). Z brzmienia Statutu wynika także, że w skład Powiatowej Rady Młodzieży wchodzić ma 12 uczniów (§ 5 ust. 1). Brak jednak jakiegokolwiek powiązania (z zapisów Statutu ono nie wynika) członków Powiatowej Rady Młodzieży z podmiotami, których dotyczy roczny program współpracy organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. W ocenie skarżącego podejmowany na podstawie art. 5a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 nie może więc stanowić podstawy prawnej do powołania przedmiotowej Powiatowej Rady Młodzieży. Brak jest także podstawy prawnej do podjęcia przez zarząd powiatu uchwały w sprawie powołania młodzieżowej rady powiatu w u.s.p. W przeciwieństwie do gminy powiat może wykonywać tylko zadania wyraźnie określone w ustawie, a zatem właściwość powiatu do realizacji zadań własnych dotyczyć może tylko lokalnych zadań o charakterze ponadgminnym i zadania te muszą wyraźnie wynikać z przepisów prawa materialnego. Tak określony zakres zadań powiatu wynika wprost z art. 4 ust. 1 u.s.p., który w zdaniu pierwszym, stanowiącym wstęp do wyliczenia zadań powiatu stanowi: "Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie:" Przepis ten jest ogólną normą o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym, zaś doprecyzowanie wskazanych 2 w tym przepisie zadań i kompetencji powiatu następuje poprzez ustawy szczegółowe. Stanowisko takie zostało zaprezentowane np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2008 r. IV SA/Gl 66/08. Skarżący wskazał, że katalog zadań powiatu ma więc charakter zamknięty, który zgodnie z art. 4 ust. 3 ww. ustawy może zostać rozszerzony jedynie w drodze ustawy. Jednak żaden powszechnie obowiązujący akt prawny rangi ustawowej nie reguluje kwestii powołania młodzieżowej rady powiatu i nie określa kompetencji organów powiatu przy wykonywaniu tego zadania. Biorąc pod uwagę powyższe Zarząd Powiatu w kwestionowanej uchwale błędnie powołał art. 32 ustawy o samorządzie powiatowym, określającym kompetencje zarządu powiatu. Skarżący wskazał ponadto, że możliwość utworzenia młodzieżowej rady ustawodawca przyznał wprost jedynie radzie gminy na mocy art. 5b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.). Przewidziana w art. 5b ust. 2 u.s.g. młodzieżowa rada gminy ma zgodnie z wolą ustawodawcy charakter konsultacyjny. W powiecie, podobnie jak w gminie, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami określa rada w drodze uchwały. Ustawa nie reguluje ani formy, ani trybu przeprowadzania konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii organu stanowiącego. W u.s.p. przepisem stanowiącym podstawę do przeprowadzania konsultacji jest art. 3d. Przepis ten daje organom powiatu odpowiednie podstawy do konsultowania swoich działań z zainteresowanymi środowiskami, w tym także z młodzieżą, natomiast żaden z przepisów u.s.p. nie zezwala na podjęcie uchwały o powołaniu młodzieżowej rady powiatu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w całości, wobec braku przedmiotu zaskarżenia, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Organ nie zgłosił żądania dotyczącego przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarżący w sposób niepoprawny oznaczył organ, wnosząc nadto - co wynika wprost ze skargi o przekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Zarządu Powiatu. Faktem jest, iż zadania Zarządu Powiatu zostały w sposób otwarty i zamknięty wyszczególnione treścią art. 32 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 32 ust. 2 u.s.p., przy czym nie sposób uznać, iż Zarząd Powiatu sam w sobie posiada legitymację do występowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, wobec całościowego brzmienia u.s.p., a także przyjętych sposobów reprezentacji na zewnątrz. Jest organem kolegialnym, ale występującym jedynie w strukturze wewnętrznej Powiatu, przy czym wykonuje zadania przy pomocy Starostwa Powiatowego. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim powinien wezwać Wojewodę do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni od dnia wezwania, poprzez oznaczenie właściwego podmiotu, którego działania skarga dotyczy, pod rygorem odrzucenia skargi. Skarga została skonstruowana przez organ nadzoru. Powyższe stanowić może jedynie o odrzuceniu lub o oddaleniu skargi w przypadku niepodzielenia poglądu dot. umorzenia postępowania w całości, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ wskazał, że zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Wojewody, wobec braku przedmiotu zaskarżenia stało się bezprzedmiotowe. Uchwałą nr 365/21 Zarządu Powiatu z dnia 22 stycznia 2021 roku uchylono w całości uchwałę nr 314/20 Zarządu Powiatu z dnia 15 października 2020 roku w sprawie powołania Powiatowej Rady Młodzieży. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, tj. 22 stycznia 2021 r. Istotną okolicznością formalno-prawną jest złożenie przez Wojewodę skargi w trybie art. 81 ust. 1 u.s.p., a więc po upływie terminu prekluzyjnego z art. 79 ust. 1 u.s.p. Jako, że Wojewoda - w trybie art. 80 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.p. - nie stwierdził nieważności uchwały, nie doszło zatem do temporalnego zawieszenia jej stosowania, tj. wstrzymania wykonania z mocy prawa, albowiem rozstrzygnięcie nadzorcze nigdy nie zostało wydane, a tym bardziej doręczone. Nie zaistniał również czasookres wstrzymujący wykonanie uchwały, pozwalający na zbadanie przez WSA "międzyczasu" pomiędzy podjęciem, a uchyleniem uchwały, gdyż uchwała została skutecznie wyrugowana (mocą aktu Zarządu Powiatu) z obrotu prawnego z dniem podjęcia uchwały nr 365/21 z dnia 22 stycznia 2021 r. Mając powyższe na uwadze – zdaniem organu – Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., powinien umorzyć postepowanie, chyba że skarżący cofnie skargę we własnym zakresie. Skarżący, wezwany przez Sąd, do podania aktualnego stanowiska w sprawie, pismem z dnia [...] marca 2021 r. podtrzymał skargę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej u.s.p., który stanowi, że nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. Z kolei wedle art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Na podstawie wskazanych przepisów należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność. Pojęcia "istotnego naruszenia prawa" nie definiuje żadna z ustaw samorządowych. Natomiast w orzecznictwie sądowym zasadnie przyjmuje się, że o takim naruszeniu świadczy podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury jej podjęcia. Ponadto za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do wyjaśnienia, czy wydanie zaskarżonej uchwały było działaniem w ramach upoważnienia ustawowego uprawniającego organ wykonawczy powiatu do powołania powiatowej rady młodzieży. W ocenie skarżącego takiej podstawy nie może stanowić § 8 ust. 3 pkt 4 lit. b załącznika do uchwały Nr XIV/76/19 Rady Powiatu z dnia 29 października 2019 r. w sprawie uchwalenia programu Współpracy Powiatu z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2020 rok, jak też taka podstawa nie istnieje w przepisach obowiązującego prawa, tj. przepisach u.s.p. Rozstrzygając ten spór należy wskazać, że konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała tego upoważnienia. Zgodnie z treścią § 8 ust. 3 pkt 4 lit. b załącznika do uchwały Nr XIV/76/19 Rady Powiatu z dnia 29 października 2019 r. w sprawie uchwalenia programu Współpracy Powiatu z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2020 rok, jedną z form współpracy pozafinansowej z tymi podmiotami są działania organizacyjne: tworzenie wspólnych zespołów o charakterze inicjatywnym i doradczym, w tym na wniosek organizacji pozarządowych. Zgodnie natomiast z treścią § 1 Statutu Powiatowej Rady Młodzieży stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Powiatowa Rada Młodzieży jest zespołem o charakterze doradczym, konsultacyjnym i inicjatywnym, który w oparciu o zasoby wiedzy i doświadczenia środowiska młodzieży współpracuje z Zarządem Powiatu w obszarze spraw lokalnych, w szczególności dotyczących planowania i realizacji polityki młodzieży. Jak stanowi § 1 ust. 2 i ust. 3 Statutu celem Powiatowej Rady Młodzieży jest zwiększenie zaangażowania młodzieży w sprawy lokalnej społeczności, w szczególności dotyczące rozwiązywania problemów i zaspakajania potrzeb środowiska młodzieży w życiu rodzinnym, społecznym i politycznym. Brak jest zatem - jak słusznie wskazał skarżący - jakiegokolwiek powiązania członków Powiatowej Rady Młodzieży z podmiotami, których dotyczy roczny program współpracy organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Sąd podziela zatem stanowisko skarżącego, iż podejmowany, na podstawie art. 5a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, nie mógł stanowić podstawy prawnej do powołania przedmiotowej Powiatowej Rady Młodzieży. Przepis art. 4 ust. 1 u.s.p. zawiera katalog zadań publicznych, które ma zrealizować powiat. Katalog ten ma charakter zamknięty. Zgodnie z ust. 3 ww. przepisu inne zadania powiatu mogą określać tylko ustawy. Należy wskazać, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący, iż żaden powszechnie obowiązujący akt prawny rangi ustawowej nie reguluje kwestii powołania młodzieżowej rady powiatu i nie określa kompetencji organów powiatu przy wykonywaniu tego zadania. Zgodzić się należy zatem ze skarżącym, że Zarząd Powiatu w zaskarżonej uchwale błędnie powołał art. 32 u.s.p. W tym miejscu wskazać należy, że możliwość utworzenia młodzieżowej rady powiatu przewiduje nowelizacja u.s.p. (art. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – Dz.U. z 2021 r., poz. 1038), obowiązująca jednakże od dnia 23 czerwca 2021 r. Odnosząc się do kwestii uchylenia zakwestionowanych przepisów przez organ wskazać należy, że uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia (ex tunc), są dalej idące niż uchylenie uchwały – wywierające skutki od daty uchylenia (ex nunc; zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. - na wniosek skarżącego przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.