II SA/Go 161/25

17 kwietnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony wnoszącej sprzeciw P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...].10.2024 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania spółki P. sp. z o.o. w [...] od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].06.2024 r. znak [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na "Budowie obiektu infrastruktury technicznej - stacji bazowej telefonii komórkowej [...] (budowa wieży kratowej stalowej o wysokości całkowitej do 66 m n.p.t., systemu antenowego, w tym anten sektorowych (rozsiewczych) i radioliniowych (parabolicznych), szaf telekomunikacyjnych, zagospodarowania terenu (utwardzenie), ogrodzenia, przyłącza elektroenergetycznego, wewnętrznej linii zasilającej na części działki nr ewid. [...] w obrębie [...], gm. [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako - kpa) z uwzględnieniem art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt. 1, art. 50 ust. 1, art. 52, art. 53 ust. 1 i 2, art. 54, art. 55, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024, poz. 1130, dalej jako - u.p.z.p.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności Kolegium przedstawiło przebieg postępowania i wskazało, że po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. z/s w [...] oraz wydanych w niniejszej sprawie decyzjach kasacyjnych organu odwoławczego, w oparciu o przepisy odrębne: ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2024 r. poz. 320), ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. r. poz. 82), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54), ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne ( Dz. U. z 2023 r. poz. 1478), ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633), ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. z 2019 poz. 1839 ze zm.) zaskarżoną decyzją Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na "Budowie obiektu infrastruktury technicznej - stacji bazowej telefonii komórkowej [...] (budowa wieży kratowej stalowej o wysokości całkowitej do 66 m n.p.t., systemu antenowego, w tym anten sektorowych (rozsiewczych) i radioliniowych (parabolicznych), szaf telekomunikacyjnych, zagospodarowania terenu (utwardzenie), ogrodzenia, przyłączy elektroenergetycznych, wewnętrznej linii zasilającej na części działki nr ewid. [...] w obrębie [...], gm. [...]. Rodzaj inwestycji: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. 1. "Rodzaj zabudowy: infrastruktura techniczna. 2. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone zostały na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] września 2021 r. P. Sp. z. o.o. z/s w [...] zwróciła się do organu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania pn.: "Budowa infrastruktury technicznej - stacji bazowej telefonii komórkowej [...] (budowa kratowej stalowej o wysokości całkowitej do 66 m n.p.t., system antenowy w tym sektorowe (rozsiewcze) i radioliniowe (paraboliczne), szafy telekomunikacyjne zagospodarowanie terenu (utwardzenie), ogrodzenie, przyłącze elektroenergetyczne, wewnętrzna linia zasilająca na części działki nr ewid. [...] w obrębie [...] gm. [...]". Wniosek spełnił warunki formalne i przystąpiono do jego rozpatrzenia. Projekt decyzji wymagał uzgodnienia z organami, o których mowa w art. 53 upzp. W dniach [...] listopada 2021 r. oraz [...] listopada 2021 r. do organu wpłynęły pisma współwłaścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji oraz pismo mieszkańców wsi [...], w których podniesiono sprzeciw dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Postanowieniem z dnia [...].11.2023 r. Starosta [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji wskazując na brak podporządkowania planowanej inwestycji zasadom wynikającym z ustaleń ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. N powyższe postanowienie wniesione zostało zażalenie. Postanowieniem z grudnia 2021 r. zawieszono postępowanie w przedmiotowej sprawie. Wobec postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2022 r. uchylającego postanowienie Starosty [...] i umarzające w całości postępowanie pierwszej instancji, organ podjął zawieszone postępowanie w sprawie. Następnie wezwano inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W dniu [...] września 2022 r. organ wydał decyzję odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji dla planowanej inwestycji. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2023 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wydał w dniu [...] sierpnia 2023 r. decyzję odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dniu [...] października 2023 r. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy [...]. Wydanie decyzji dla planowanej inwestycji objętej wnioskiem w niniejszej sprawie - jak wskazał organ - "poprzedzone zostało analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji na podstawie art. 53 ust. 3 upzp. Przedmiotowa inwestycja na podstawie art. 4 ust. 2 upzp wymaga ustalenia lokalizacji w drodze decyzji inwestycji celu publicznego. Teren objęty wnioskiem, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne Zgodnie z przeprowadzoną analizą organ ustalił, że inwestycja będzie zrealizowana poza obszarami objętymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na działce w obrębie [...] nr ewid. [...] oznaczona w ewidencji gruntów, jako grunty orne (RVI), grunty rolne zabudowane Br-RVI o łącznej powierzchni działki 0,69 ha, zaś obszar inwestycji wynosi ok. 0,45 ha. Teren, na którym przewiduje się realizację inwestycji, podlega ochronie konserwatorskiej - leży w strefie A ochrony konserwatorskiej, nie jest objęty od dóbr kultury współczesnej. Teren inwestycji nie znajduje się na terenie objętym ochroną przyrody z przepisami o ochronie przyrody. Teren, na którym przewiduje się realizację inwestycji, nie leży w granicach terenu górniczego, nie jest narażony na niebezpieczeństwo powodzi i jest zagrożony osuwaniem się mas ziemnych.. Teren inwestycji leży w granicy złoża rudy miedzi. W dniu [...] listopada 2021 r. do organu wpłynęły pisma A. W. oraz J. R. - właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji (działka nr ewid. [...]), w których wniesiono o zablokowanie inwestycji. W dniu [...] listopada 2021 r. o organu wpłynęło pismo mieszkańców wsi [...], z którego wynika, że mieszkańcy nie chcą takiej inwestycji na terenie i obawiają się negatywnego wpływu pola magnetycznego na swoje zdrowie. Organ I instancji wskazał, że na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] w odległości około 300 m od planowanej inwestycji znajduje się wieża telefonii komórkowej zarządzana przez inną spółkę handlową. Mając na względzie przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej jako p.o.ś.) racjonalność urbanistyczną, logikę podejmowania decyzji należało przeanalizować wnioskowaną inwestycję pod względem ochrony ładu przestrzennego, a przede wszystkim zbadać zgodność z przepisami odrębnymi. Zgodnie z rozporządzaniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, uchylono § 2 ust 1 pkt 7 tj. wyeliminowano budowę bazowych stacji telefonii komórkowych spod rygoru tego rozporządzenia. Organ podniósł, że bazowe stacje telefonii komórkowej nadal emitują pole elektromagnetyczne, które mogą być szkodliwe dla środowiska, w tym dla życia i zdrowia ludzi. Organ I instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę zapisy ustawy p.z dnia 27 kwietnia 2001 r Prawo ochrony środowiska (dalej jako - p.o.ś.) nie może wydać pozytywnej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, gdyż ta byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi i działałaby sprzeczności z zapisami art. 121. ust 1 ustawy p.o.ś". Jeśli już w danym środowisku tj. w odległości ok. 300 m występuje emiter pół elektromagnetycznych Organ działając zgodnie z przepisami odrębnymi, poprzez swoje działania ma za zadanie zaspokajać zbiorowe potrzeby, a tym samym chronić społeczeństwo przed nadmiernym działaniem pól elektromagnetycznych. Wójt Gminy [...] wskazał, że analizując planowaną inwestycję należy mieć na względzie zjawisko nakładania się fal z dwóch wież telefonii komórkowych, co powoduje zmianę natężenia, gęstości mocy tych fal. Budowa kolejnego emitera pola elektromagnetycznego jest niezgodna przepisami ustany Prawo ochrony środowiska. Ponadto zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie ładu przestrzennego jak i zadań związanych z telekomunikacją. Podmiot realizujący zadania publiczne powinien zaspokajać potrzeby wszystkich użytkowników - dostarczać usługi telekomunikacyjne, ale z poszanowaniem zastanego krajobrazu i otoczenia, a przede wszystkim zgodnie z przepisami p.o.ś. Wobec tego niedorzecznym byłoby dopuszczanie budowy dublującej się infrastruktury, która emituje pole elektromagnetyczne, które może być szkodliwe dla środowiska. Odmawiając wydania pozytywnej decyzji organ zapobiega kuriozalnym zdarzeniom, w wyniku których mogłoby powstać kilka a nawet kilkadziesiąt takich samych lub podobnych obiektów w niedalekich odległościach, narażając tym samym swoich mieszkańców nadmierne działanie pól elektromagnetycznych i jednocześnie niszcząc historyczny krajobraz wsi. Od powyższej decyzji organu I instancji P. sp. z o.o. w [...] wniosła odwołanie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa, w tym w szczególności: a) art. 56 upzp poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji mimo, że jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami; b) art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w nim zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych; c) art. 8 k.p.a, poprzez ponowne wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na Organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publiczne. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwana "ustawą") z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688, zmiana od 24.08.2023 r.) oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art 56 ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje wyłącznie na w niosek inwestora, a treść wniosku winna odpowiadać m.in. wymogom określonym w art. 52 ust. 2 ustawy. Kolegium podniosło, że Wójt Gminy [...] ponownie rozpatrując sprawę po raz kolejny odmówił ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, tym razem powołując się na odmienną niż wskazana w poprzednio wydanej w sprawie i wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji - przesłankę niezgodności planowanej inwestycji z przepisem art. 121 p.o.ś. Kolegium zauważyło, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wprowadziło istotne zmiany dla procesu inwestycyjnego związanego z realizacją takich obiektów jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Z treści w/w rozporządzenia wykreślone zostały bowiem zapisy dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych (§ 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 2 lit. b) co oznacza, że przedsięwzięcia takie jak stacje bazowe telefonii komórkowej, nie są już przedmiotem oceny z punktu widzenia ich oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wykreślenie z treści rozporządzenia m.in. instalacji radiokomunikacyjnych, a więc także stacji bazowych telefonii komórkowej oznacza, że w stosunku do tego rodzaju przedsięwzięć nie tylko nie jest wymagana weryfikacja w odniesieniu do rozporządzenia, ale co istotne, w ogóle nie wydaje się decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to niezależnie od parametrów danej instalacji, gdyż nie są one ujęte w katalogu zawartym w rozporządzeniu. Tym samym również w toku innych postępowań administracyjnych dotyczących realizacji stacji bazowych telefonii komórkowej np. w ramach postępowania o uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, organy nie mogą od inwestora domagać się przedłożenia decyzji środowiskowej dotyczącej tego rodzaju inwestycji. Jak podkreślono w uzasadnieniu do projektu zmiany w/w rozporządzenia, kwestie związane z ochroną przed polem elektromagnetycznym emitowanym przez stacje bazowe, są regulowane nadal obowiązującymi przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska. Obejmują one m.in. takie obowiązki inwestora, jak wykonanie koniecznych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji (art. 122a ust. 1 pkt 1 p.o.ś.), dotrzymywanie w miejscach dostępnych dla ludności dopuszczalnych poziomów pola elektromagnetycznego określonych w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz zgłoszenie instalacji do organu ochrony środowiska wraz ze sprawozdaniem z wykonanych pomiarów poziomów pół elektromagnetycznych (art. 152 ust. 1 pkt 9 p.o.ś.). Tym samym, jak wskazał projektodawca nowelizacji, zagwarantowanie odpowiedniej ochrony przed polem elektromagnetycznym emitowanym przez instalacje radiokomunikacyjne jest zapewnione przez obowiązujące przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Dlatego w orzecznictwie podkreśla się, że "Niewątpliwie ustanowiony w art. 121 ustawy Prawo ochrony środowiska wymóg nieprzekraczania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku musi być uwzględniony na etapie projektowania inwestycji, a organ zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane ma obowiązek przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzić zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Aby właściwy organ mógł sprawdzić, czy obiekt stacji bazowej zaprojektowany został w sposób zapewniający dotrzymanie standardów jakości środowiska, musi dysponować odpowiednią dokumentacją przedstawiającą prognozowane poziomy pól elektromagnetycznych występujących w otoczeniu danej stacji bazowej telefonii komórkowej oraz dane dotyczące miejsc dostępnych dla ludności. Konieczność przeprowadzenia kontroli inwestycji w zakresie oddziaływania na środowisko wynika więc z art. 35 Prawa budowlanego, a wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a więc poprzedza kolejne etapy realizacji inwestycji" (wyrok NSA z 26.05.2021 r., II OSK 2490/18. LEX nr 3199640). Z drugiej natomiast strony przewiduje się, że jeżeli już do takich przekroczeń doszło, to powinny zostać podjęte działania zmierzające do zmniejszenia uciążliwości przynajmniej do poziomów dopuszczalnych (art. 121 pkt 2 'p.o.ś., Gruszecki Krzysztof, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. VI, WKP 2022). Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, kwestie dotyczące ochrony środowiska związane z daną inwestycją należą do kompetencji innych organów, w tym m.in. Starosty zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę, Inspekcji Ochrony Środowiska, w tym Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Z uwagi na powyższe, powoływanie się przez organ przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na przepis art. 121 p.o.ś. należy uznać za chybione i bezpodstawne. Organ nie posiada bowiem kompetencji do badania w/w kwestii w przedmiotowym postępowaniu. Są one przedmiotem rozpatrywania przez właściwy organ na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego oraz ewentualnie przez inne organy w toku odrębnych postępowań. Z uwagi na powyższe wskazany przepis art. 121 p.o.ś. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Kwestie związane z odziaływaniem pól elektromagnetycznych na środowisko nie są przedmiotem badania w postępowaniu o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego (jak również warunków zabudowy). Kolegium wskazało ponadto, że organ I instancji po raz koleiny podał błędne dane stwierdzając, że "teren, na którym przewiduje się realizację inwestycji podlega ochronie konserwatorskiej - leży w strefie A ochrony konserwatorskiej, nie jest objęty ochroną dóbr kultury współczesnej". Dalej Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie zawiera wszystkich obligatoryjnych składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a. oraz w przepisach szczególnych (art. 107 § 2), gdyż brak jest obligatoryjnego elementu decyzji jakim jest załącznik graficzny w postaci kopii właściwej mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji przypisanej do decyzji jako jej załącznik i podpisanej przez organ. Zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 pkt 3 ustawy, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa; linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust 2 pkt 1. Zaskarżona decyzja nie zawiera obligatoryjnego elementu graficznego jakim jest mapa zasadnicza lub, w przypadku jej braku, mapa ewidencyjna, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000, (a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000), na której zostałyby wyznaczone "linie rozgraniczające teren inwestycji"’. Powyższych wymogów nie spełnia przypisany jako załącznik do decyzji skan fragmentu mapy. Tym samym decyzja jako niekompletna jest obarczona wadą powodującą konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Skład orzekający przypomniał również, że do inwestycji celu publicznego jakim jest budowa masztu telefonii komórkowej nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, czyli tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie organu odwoławczego nie sposób oprzeć się wrażeniu, że w przedmiotowej sprawie organ poszukuje "na siłę" argumentów dla wydania decyzji odmownej, które jednak - jak wynika z przeprowadzonej ponownej analizy i oceny merytorycznej sprawy - nie mają oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Podobnie stanowisko społeczności lokalnej wyrażone na początkowym etapie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie ma żadnego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia i nie może być brane pod uwagę jako argument przemawiający za wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium podkreśliło związany charakter decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego co oznacza, że jeżeli zostały spełnione wszystkie wymogi przewidziane przepisami prawa, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 56 ustawy). W świetle konstytucyjnej zasady zobowiązującej władze państwa do działania na podstawie i w granicach prawa, prawidłowa wykładnia przepisów art. 56 u.p.z.p. nakazuje przyjąć, że nie można odmówić ustalenia w drodze decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z warunkami materialnoprawnymi wskazanymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności odpowiada ona wymogom wynikającym ze wskazanych w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. zasad ładu przestrzennego, znajdującej rozwinięcie w art. 1 ust. 4 u.p.z.p. oraz zrównoważonego rozwoju (zob. komentarz do art. 1), a w przypadku decyzji o warunkach zabudowy także warunkom wskazanym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wykładnia przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) powinna bowiem mieć charakter "prowolnościowy" (wyrok NSA z 10.01.2018 r. II OSK 1137/17. LEX nr 2441334). Organy administracji nie mogą odmówić wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, jeżeli w sprawie nie zostanie wskazany konkretny odrębny przepis prawa materialnego, z którym nie jest zgodna decyzja lokalizacyjna. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2024 r. nr [...] P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie przepisu art. 64a i nast. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. - zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie kolejnej, trzeciej już decyzji kasatoryjnej oraz udzielenie Organowi I instancji wytycznych co do sposobu załatwienia sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie, z uwagi na rozmyślne pomijanie stanowiska Organu odwoławczego w kolejnych rozstrzygnięciach Wójta Gminy [...], zachodziła potrzeba wydania decyzji merytorycznej, to jest uchylającej zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2024 roku, nr znaku [...] i ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr [...], zgodnie z wnioskiem Skarżącego; 2) naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 136 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ odwoławczy samodzielnego wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego, choć zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy obowiązany jest ponownie w całości rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2024 roku, nr [...] oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że w dniu [...] września 2021 roku Skarżący wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na terenie działki o numerze [...], w obrębie Stare [...], gmina [...]. Organ ustalił, iż Skarżący przedłożył wraz z wnioskiem wszystkie dokumenty niezbędne dla wydania decyzji. Jednakże w dniu [...] września 2022 roku Organ wydał decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] w odległości około 300 m od planowanej inwestycji znajduje się wieża telefonii komórkowej zarządzana przez inną spółkę handlową. Mając na względzie racjonalność urbanistyczną, logikę podejmowania decyzji przez Organ i oczekiwania mieszkańców należało przeanalizować wnioskowaną inwestycję pod względem ochrony ładu przestrzennego jak i eliminowaniu nadmiernych inwestycji celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, określając przy tym wytyczne dla rozpatrzenia sprawy. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy [...] w dniu [...] sierpnia 2023 r. ponownie wydał decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powołując się na argumentację w znakomitej części tożsamą z przywołaną w uzasadnieniu pierwszej decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie Wójt Gminy [...] kolejny po raz kolejny nie uwzględnił wytycznych Kolegium i w dniu [...] czerwca 2024 r. wydał decyzję odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Od powyższej, trzeciej negatywnej i oczywiście błędnej decyzji Wójta Gminy [...], Skarżący wywiódł odwołanie, w którym sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez Organ II instancji oraz o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem Skarżącego. Skarżący podkreślił, że okoliczności sprawy dobitnie świadczą o tym, że Organ I instancji rozmyślnie pomija wytyczne zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W dniu [...] października 2024 r. Kolegium wydało kolejną decyzję kasatoryjną. Mimo dostrzeżenia nieprawidłowych działań Organu I instancji Organ odwoławczy nie zdecydował się jednak rozstrzygnąć sprawy merytorycznie. Nie pokusił się również o szersze uzasadnienie takiego sposobu załatwienia sprawy. Skarżący podkreślił, że w uzasadnieniu odwołania wprost wskazano, iż istnieją poważne podstawy by sadzić, że w przypadku wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] kolejnej decyzji kasatoryinej Organ I instancji po raz koleiny celowo nie dopełni obowiązków wynikających dlań z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dysponuje władztwem do uchylenia decyzji I instancji i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, zaś w świetle art. 136 k.p.a. ma prawo przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Zważyć należy, iż zaskarżona decyzja Kolegium nie zawiera w swym uzasadnieniu wykazania, że niemożliwe było w sprawie przeprowadzenie postępowania dowodowego na podstawie przepisu art. 136 § 1 k.p.a. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze mają charakter w pełni merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia istotnych dowodów przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Organ I instancji konsekwentnie nie wykonuje wytycznych organu odwoławczego. Dochodzi zatem zablokowania inwestycji. Taki stan rzeczy jest niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Brak rozstrzygnięcia od ponad 2 lat - uzasadnia konstatację o konieczności wyważenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego: szybkość postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz dwuinstancyjność postępowania (art. 15 k.p.a.). W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw od decyzji organu II instancji zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a.") kognicją sądów administracyjnych są objęte decyzje administracyjne. Trzeba mieć jednak na względzie, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny, dla której ustawodawca przewidział specjalny tryb kontroli sądowej (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19). Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest zatem prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na tej podstawie, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, pozostają one poza oceną merytoryczną Sądu. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, zgodnie z którym naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi gdy: 1) organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); 3) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić należy, że nowelizacje k.p.a. i wreszcie wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935]) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zbadanie zgodności z prawem decyzji kasacyjnej organu II instancji, który uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z uwagi na naruszenie przepisów procesowych oraz prawa materialnego. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego, poprzez zastosowanie przez Kolegium przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Jak wyżej zauważono, powyżej zrekonstruowana istota decyzji kasatoryjnej sprowadza się do wniosku, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe, kiedy istnieją luki w materiale dowodowym, a ich "zapełnienie" przez organ odwoławczy doprowadziłoby de facto do przeprowadzenia jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego, co w świetle art. 15 k.p.a. jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu w badanej sprawie nie ziściły się przesłanki uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Analiza treści zaskarżonej decyzji wskazuje, że kwestionując zgodność z prawem decyzji organu I instancji organ odwoławczy skupił się na polemice ze stanowiskiem organu I instancji wyrażonym w tejże decyzji. Kolegium zwróciło uwagę na związany charakter decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, które to związanie przejawia się - po pierwsze związaniem treścią wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a po wtóre - obowiązkiem uwzględnienia przez organ wniosku, jeżeli dana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. Jako nie znajdujące oparcia w stanie prawnym sprawy Kolegium uznało stanowisko organu I instancji, który jako przeszkodę dla ustalenia lokalizacji danej inwestycji upatrywał w jej sprzeczności z art. 121 p.o.ś. Tej kwestii organ odwoławczy poświecił szerszą uwagę dowodząc, że na tym etapie realizacji inwestycji organ nie jest władny do badania sprawy pod względem zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż jest to materia zarezerwowana dla organu właściwego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zwrócić zatem należy uwagę, że analizując sprawę pod względem przepisów prawa materialnego oraz uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy nie wskazał, tak jak wymaga tego art. 138 § 2 kpa, koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Organ ten nie odniósł się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie wskazał na braki w materiale dowodowym, które uzasadniają uchylenie decyzji I instancji. Przypomnieć należy, że organ II instancji jest organem orzekającym merytorycznie, a wydanie przezeń decyzji o charakterze kasacyjnym powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy to ponad wszelką wątpliwość można powiedzieć, że ziściły się przesłanki z art. 138 § 2 kpa. O wyjątkowym charakterze decyzji kasacyjnej świadczy m.in. treść art. 136 kpa, który to przepis daje organowi odwoławczemu możliwość przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 1 kpa). W badanej sprawie organ odwoławczy nie wskazał na braki w materiale dowodowym, które uzasadniałyby uchylenie decyzji I instancji oraz w konsekwencji nie uzasadnił odstąpienia od uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 kpa. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy, nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej błędnie sporządzony załącznik graficzny do decyzji I instancji. Zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej. Z treści art. 54 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wynika zatem, że załącznik graficzny jest elementem decyzji administracyjnej, wobec czego stwierdzone powyższej uchybienie którym dotknięta jest decyzja I instancji podlegało wyeliminowaniu poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Badając zaskarżoną decyzję należało mieć również na uwadze czas trwania postępowania w danej sprawie, które toczy się od września 2021 r., a zaskarżona decyzja jest trzecią decyzją kasacyjną wydaną w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W art. 35 kpa określono terminy załatwienia sprawy administracyjnej, które w badanej sprawie zostały przekroczone. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności podniesionego zarzutu w sprzeciwie od decyzji Kolegium. Organ II instancji naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób w jaki dyskwalifikuje to jego decyzję. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm).