II SA/Go 162/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi S.A.-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. Burmistrz decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] – działając na podstawie art. 8 ust. 3-4, art. 61 ust. 1-2, art. 64, art. 64a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.; dalej jako u.p.s) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. u. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.) – odmówił S. A-R. (dalej jako skarżąca lub strona) zwolnienia z odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. strona zwróciła się o zwolnienie z odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, z uwagi na to, że z powodów osobistych, rodzinnych, zdrowotnych oraz finansowych nie jest w stanie w żaden sposób pokrywać tej odpłatności. Ponadto strona wniosła o wstrzymanie decyzji Burmistrza oraz przeprowadzenie nowej procedury i sprawdzenie jej sytuacji. Organ wyjaśnił, iż podstawę materialnoprawną postępowania w sprawie stanowią przepisy u.p.s. Z analizy art. 64 i art. 64a tej ustawy wynika, że po wprowadzeniu zmian ustawodawca rozszerzył katalog okoliczności zwolnienia z odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Umożliwił zwolnienie z odpłatności osób, nie tylko, jak było dotychczas, wnoszących opłatę za pobyt, ale również osób obowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt. Możliwość zwolnienia uzależniona została jednak od przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Obligatoryjna przesłanka zwolnienia z opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej została rozszerzona o przesłankę prawomocnego orzeczenia sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej małoletniego rodzeństwa lub jej rodzica. Ponadto ustawodawca "osobę zobowiązaną" zastąpił "osobą obowiązaną". W ocenie organu brak jest przesłanki do obligatoryjnego zwolnienia skarżącej z odpłatności za pobyt ojca w DPS. Znajdujący się w aktach sprawy wyrok Sądu w [...] z dnia [...] marca 1983 r. świadczy bowiem o ograniczeniu władzy rodzicielskiej ojca nad dziećmi, a nie pozbawieniu go władzy rodzicielskiej. Według organu brak jest również podstaw do zastosowania art. 64 u.p.s. Sytuacja finansowa rodziny skarżącej zobowiązuje do opłaty za pobyt ojca w DPS. Zasady ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej reguluje art. 61 ust. 1 u.p.s. Zgodnie § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. wysokość kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie wynosi: 528,00 zł x 300% = 1.584,00 zł. Dochód miesięczny na osobę w rodzinie skarżącej jest wyższy niż wskazany przez ustawodawcę próg dochodowy, co pozwala na obciążenie jej opłatą w kwocie 66,51 zł miesięcznie. Natomiast wydatki rodziny, które strona wymieniła we wniosku nie podlegają odliczeniu od dochodu. Obliczenia dochodu rodziny skarżącej dokonano na podstawie art. 8 ust. 3 u.p.s., gdyż ustawodawca nie zawarł szczególnych przepisów dotyczących metod wyliczania dochodu osób wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Dalej organ wyjaśnił, iż zasada kolejności przyjęta w art. 61 ust. 1 u.p.s. oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponieść kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w tym przepisie, obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w przepisie. Organ podkreślił przy tym, iż nie ma obowiązku przyznania zwolnienia, ale ma takie prawo. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Mimo, że katalog wymienionych w art. 64 u.p.s. przypadków nie ma charakteru zamkniętego, to jednak uzasadnione okoliczności nie dotyczą relacji pomiędzy członkami rodziny. Swoboda decyzyjna organów w sprawie, jest związana nie tylko z orzekaniem w warunkach uznania administracyjnego, lecz także z upoważnieniem do swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji osobistej, majątkowej, dochodowej, rodzinnej, innej osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej i ubiegającej się o całkowite lub częściowe zwolnienie od obowiązku ponoszenia tej opłaty. Organy samorządu terytorialnego mają obowiązek dbałości o środki publiczne, do których należą również wydatki na pokrycie opłat za mieszkańców gminy w domach pomocy społecznej. Dlatego też mają obowiązek dochodzenia od osób obowiązanych partycypacji w tych kosztach. W Gminie [...] z roku na rok wydatki te są coraz wyższe, gdyż liczba osób skierowanych do domów pomocy społecznej corocznie zwiększa się. Po analizie materiału dowodowego organ nie znalazł przesłanki alby zwolnić skarżącą z odpłatności, ponieważ jej dochód wynoszący 1650,51 zł na osobę w rodzinie przekroczył 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i nadal zobowiązuje ją do partycypowania w odpłatności za pobyt ojca w DPS. Zmianie uległa sytuacja finansowa strony, która ma wpływ na zmianę odpłatności od miesiąca sierpnia 2020 r., natomiast brak jest przesłanki do całkowitego zwolnienia z odpłatności. Odnosząc się do pozostałych żądań skarżącej zawartych we wniosku z dnia [...] lipca 2020 r., organ wyjaśnił, iż zostaną one rozpatrzone w odrębnym postępowaniu Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] – działając m.in. na podstawie art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1-2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1-2 i ust. 2d, art. 64, art. 64a u.p.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy powyższą decyzję. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba, jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika zaś, że decyzją Burmistrza z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] ojciec skarżącej został skierowany do DPS, natomiast decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] zmieniającą decyzję z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], zmienioną decyzjami: z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] ojcu skarżącej została ustalona miesięczna opłata za pobyt w DPS. Z akt sprawy wynika także, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] ustalono skarżącej odpłatność za pobyt ojca w DPS. Decyzja ta jest wykonalna, prawomocna. Strona nie złożyła od niej odwołania w terminie. Organ odwoławczy podkreślił, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegający na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). W art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. I tak są nimi w kolejności obowiązku wnoszenia opłat: mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w powyższym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika zaś z art. 61 ust. 3 u.p.s., w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot. Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. - obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby. Adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy, przez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Oznacza to, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. określa decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt. Zawarcie umowy ma zaś na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 lit. a) i b) u.p.s. Kolegium podkreśliło przy tym, że art. 61 u.p.s. nie uzależnia obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS przez krewnych (wstępnych i zstępnych) od okoliczności subiektywnych, takich jak wzajemne stosunki w rodzinie. Obowiązek ten oparty został na kryteriach obiektywnych, czyli stosunku pokrewieństwa oraz możliwościach finansowych osoby zobowiązanej. Nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszony przez skarżącą zarzut braku jakichkolwiek więzi z ojcem. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma bowiem zastosowania art. 1441 zdanie pierwsze Kodeksu rodzinnego opiekuńczego, który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do domu pomocy społecznej. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej. Dalej Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 64 u.p.s., po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, umożliwia osobom wnoszącym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej złożenie wniosku o zwolnienie częściowo lub całkowicie z tej opłaty, między innymi wówczas, gdy: wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu. Wniosek taki podlega jednak rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu, prowadzonym po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. Nadto zgodnie z art. 64a u.p.s. osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona albo prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej małoletniego rodzeństwa lub jej rodzica. Zwolnienia te obejmują zstępnych osoby zwolnionej z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej. Ratio legis normy zawartej w art. 64a u.p.s. i wykładnia systemowa ww. przepisów prowadzi do wniosku, że w zakresie więzi rodzinnych decydujące znaczenie posiada wyrok sądu powszechnego pozbawiającego rodzica władzy rodzicielskiej. W przedmiotowej sprawie odwołująca się nie przedłożyła takiego orzeczenia. Kolegium wskazało, że na skutek wniosku strony przeprowadzono u niej aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego, z której wynika, że sytuacja rodziny zmieniła się i obecnie strona prowadzi gospodarstwo domowe z synem, który uczęszcza do przedszkola. Strona jest w separacji z mężem, który wyprowadził się z domu. Strona mieszka w mieszkaniu składającym się z dwóch pokoi, kuchni i łazienki. Na miesięczne opłaty strony składa się: czynsz - 327,76 zł, prąd - 73,54 zł, gaz - 46,83 zł. Strona pracuje zawodowo, miesięczne wynagrodzenie wynosi 2.801,01 zł. Strona ma zasądzone alimenty na rzecz nieletniego syna w wysokości 500,00 zł. Łączny dochód strony wynosi 3.301,01 zł, co na osobę stanowi 1.650,51 zł. Po analizie materiału dowodowego organ nie znalazł przesłanki alby zwolnić skarżącą z odpłatności, ponieważ dochód wynoszący 1.650,51 zł na osobę w rodzinie przekroczył 300% kryterium dochodowego. Kolegium wyjaśniło, że na podstawie art. 8 ust. 3 u.p.s., dochód rodziny ustala się sumując miesięczne przychody poszczególnych członków tej rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku pomniejszone o składniki wymienione w pkt 1-3 tego przepisu. Jeżeli osoba wnioskująca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, to na dochód rodziny będzie się składała suma przychodu tej osoby i przychodu jej syna. Zgodnie z ogólną definicją dochodu dla celów pomocy społecznej na gruncie u.p.s. dochodem jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszony jedynie o obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne oraz kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Katalog ten uznać należy za zamknięty. Stosownie do art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi - w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Prawidłowy sposób ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., to jest przez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną. W przedmiotowej sprawie organ dokonał wyliczeń według opisanych zasad. Obowiązujące w dacie wydania decyzji kryterium dochodowe, stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia, wynosi 528,00 zł. Zatem 300% kryterium dochodowego stanowi kwota 1.584 zł. W związku z powyższym, jeżeli dochód odwołującej się (jako osoby zobowiązanej), obliczony na osobę w rodzinie, wynosi 1.650,01 zł, to od tego dochodu należy odjąć kwotę stanowiącą 1.584 zł. Wynik tego działania stanowi kwota 66,51 zł, zatem jest on wyższy, aniżeli wskazany przez ustawodawcę próg dochodowy pozwalający na obciążenie jej opłatą za pobyt ojca w DPS. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. S. A-R. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi wskazała, że powoływana wielokrotnie przez organy obu instancji decyzja ustalająca odpłatność skarżącej za pobyt ojca w DPS nie jest ostateczna, prawomocna i wykonalna. WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku II SA/Go 486/20 zobowiązał SKO do ponownego rozpatrzenia sprawy, wskazując konieczność uzupełnienia postępowania i usunięcia stwierdzonych uchybień. Jednocześnie podniosła, iż wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Przepis art. 61 u.p.s. zawiera krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu opieki społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt. Jednak o regule kolejności nie ma mowy, jeżeli zobowiązany do wnoszenia opłaty ma kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a różnicować ich może jedynie kryterium dochodowe. W sytuacji, gdy występują w sprawie zstępni, którzy potencjalnie mogą być obciążeni kosztami opłat, to organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt. Osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami postępowania. Ponadto ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Z przepisów ustawy nie wynika, że organ może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, będących zstępnymi i tylko wobec tej osoby prowadzić postępowanie. Ojciec skarżącej posiada jeszcze dwoje dzieci. W rozpatrywanej sprawie organ powinien był prowadzić postępowanie jednocześnie wobec wszystkich zstępnych. Organ, aby obciążyć opłatą za dany okres, powinien znać stan dochodów wszystkich potencjalnie zobowiązanych. Skarżąca zauważyła ponadto, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. Z tego względu za wadliwe należy uznać w zaskarżonej decyzji rozważania organu dotyczące braku podstaw do zwolnienia skarżącej z odpłatności za pobyt w DPS (art. 64, art. 64a u.p.s.). W ocenie skarżącej, w postępowaniu doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, iż nie wnosi ona żadnych nowych elementów w sprawie i ma charakter czysto polemiczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza odmawiająca zwolnienia skarżącej z odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej. Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił przepis art. 64 i 64a u.p.s.. Zgodnie z treścią tego pierwszego przepisu osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu. Natomiast w myśl art. 64a u.p.s. osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona albo prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej małoletniego rodzeństwa lub jej rodzica. Zwolnienia te obejmują zstępnych osoby zwolnionej z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej. Katalog osób obowiązanych do ponoszenie tej opłaty i kolejność w jakiej ich ona obciąża ustalony został w art. 61 ust. 1 u.p.s., w myśl którego w przypadku niepokrycia pełnych kosztów utrzymania przez mieszkańca domu pomocy społecznej, obowiązek ów obciąża małżonka mieszkańca i zstępnych przed wstępnymi. Treść normatywna art. 64 u.p.s. – w przeciwieństwie do art. 64a u.p.s.a - jednoznacznie wskazuje na uznaniowy charakter zwolnienia, co oznacza, że kontrolne kompetencje sądu ograniczone są do zbadania czy przy wydaniu decyzji nie doszło do przekroczenia granic swobodnego uznania, które nie może jednak oznaczać dowolności wyboru rozstrzygnięcia przez organ (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 grudnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 1039/19). Organ rozpoznający wniosek o zwolnienie z odpłatności za pobyt w placówce, nie ma obowiązku przyznania zwolnienia, ale ma takie prawo. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Przypadki uprawniające do zwolnień zostały w przepisie wymienione jedynie przykładowo. Każdorazową decyzję rozstrzygającą o wniosku o przyznanie zwolnienia organ winien uzasadnić w sposób pozwalający prześledzić tok rozumowania organu i poznać kryteria podjęcia danej decyzji. Sądowa kontrola decyzji opartych na uznaniu administracyjnym polega na sprawdzeniu, czy organ nie nadużył przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania w sprawie, czyniąc rozstrzygnięcie dowolnym (por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Bk 815/18). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, iż organ odwoławczy nie rozpoznał istoty sprawy. Jego rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji koncentrują się bowiem na prawidłowości ustalenia (zmiany) wysokości opłaty na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s., co było przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia [...] grudnia 2020 r. [...] poddanej kontroli w sprawie o sygn. akt II SA/Go 168/21. Natomiast odmowa zwolnienia z odpłatności sprowadza się do wskazania, iż strona nie przedłożyła orzeczeń wskazanych w art. 64a u.p.s. oraz do powołania się na okoliczność, iż zostało przekroczone 300% kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, które zgodnie ze wspomnianym przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. b stanowiło przesłankę do obciążenia skarżącej odpłatnością z pobyt ojca w DPS, ale nie było to przecież przedmiotem niniejszego postępowania. Na marginesie należy zauważyć, iż uzasadnienia zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie w części zawierającej rozważania organu II instancji są w istocie tożsame z uzasadnieniem wspomnianej decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. Trafne są rozważania organu odwoławczego dotyczące obowiązku ponoszenia przez zstępnych opłat za pobyt osoby umieszczonej w DPS, który nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej DPS. Jak również stanowisko, iż kwestie relacji osoby obowiązanej do odpłatności z osobą umieszoną w DPS pozostają bez znaczenia dla ustalenia odpłatności. Nie oznacza to, iż okoliczności te nie mogą być badane w postępowaniu o zwolnienie z odpłatności za pobyt w DPS. Organ odwoławczy nie przeprowadził analizy argumentacji skarżącej przez pryzmat zasadniczego przepisu, który jest podstawą do zwolnienia od odpłatności, tj. art. 64 u.p.s. i nie dokonał wykładni tego przepisu na użytek toczącego się postępowania. Przepis ten wprawdzie został przywołany w uzasadnieniu decyzji, jednakże z niezrozumiałych powodów organ wskazał, iż taki wniosek o zwolnienie podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu, mimo że właśnie celem niniejszego postępowania było rozstrzygnięcie tego rodzaju wniosku. Skarżąca w toku postępowania powoływała się na to, iż samotnie wychowuje dziecko, leczy się psychiatrycznie, jej dochody uległy znacznemu obniżeniu w stopniu uniemożlwiającym wywiązywanie z odpłatności. Podkreśliła również, iż nie łączą ją żadne więzy rodzinne z ojcem, który nie uczestniczył w jej wychowaniu i nie łożył na nią alimentów w dzieciństwie. Załączyła ponadto do akt sprawy pozew złożony do Sądu Rejonowego o ustalenie nieistnienia jej obowiązku alimentacyjnego wobec ojca. Organ do tych okoliczności w ogóle nie odniósł w kontekście art. 64 u.p.s. oraz pozostającej – przynajmniej na dzień orzekania przez organ odwoławczy - ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] ustalającej odpłatnością skarżącej za pobyt ojca w DPS. Wniosek bowiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na powyższą decyzję nie został uwzględniony postanowieniem SKO z dnia [...] lipca 2020 r. [...]. Wprawdzie powyższe postanowienie zostało uchylone, jednakże już po wydaniu zaskarżonej decyzji wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 grudnia 2020 r. , sygn. akt II SA/Go 486/20, Dotychczas wniosek ten nie został ponownie rozpoznany (por. pismo SKO z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie II SA/Go 168/21). Przy czym podkreślić należy, iż po nowelizacji u.p.s. ustawą z 19 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690), ustawodawca odróżnia osoby wnoszące opłatę od osób obowiązanych do jej wnoszenia. Obecnie zwolnienie z opłat odnosi się nie tylko do sytuacji, w której dana osoba przebywa w domu pomocy społecznej, lecz także do sytuacji, gdy jest do niego kierowana. Oznacza to, że osoba ustawowo zobowiązana do wnoszenia opłat może zwrócić się o zwolnienie, zanim opłata zostanie wyliczona. Taka była intencja nowelizacji art. 64 u.p.s. Wśród uzasadnień zmian wymieniono poszerzenie możliwości zwalniania z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej – obok osób uiszczających opłatę – również osób zobowiązanych do jej wnoszenia zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze nierealizujących tego obowiązku . Uwagi te nie podważają jednak zasady posługiwania się decyzją przy zwalnianiu ze wcześniej skonkretyzowanego obowiązku pieniężnego (por. I. Sierpowska, Komentarz do u.p.s., LEX 2020, t. do art. 64) . Nie jest rolą sądu administracyjnego dokonywanie powyższej oceny za organ odwoławczy. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a) związany art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc rozstrzygnąć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów i rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania, ewentualnie dalszych pism stron oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 441/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2006 r., VI SA/Wa 1409/06, K. Glibowski /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), KPA, Komentarz, C.H.Beck 2014, s. 73-74). Stąd też decyzja organu odwoławczego niespełniająca tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji organu I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. K. Glibowski, ibidem i powołane tamże orzecznictwo). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r., VIII SA/Wa 672/09). Niezasadne są natomiast zarzuty skarżącej wskazujące na konieczność prowadzenia postępowania w rozpatrywanej sprawie jednocześnie wobec wszystkich zstępnych. Powyższe stanowisko przyjmowane w orzecznictwie odnosi się bowiem do postępowań w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS, a nie postępowań w przedmiocie zwolnienia z odpłatności. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni wniosek skarżącej uwzględniając przepisy regulujące instytucję zwolnienia z odpłatności za pobyt w DPS, w szczególności treść art. 64 u.p.s., po uprzednim dokonaniu jego wykładani oraz w kontekście decyzji ustalającej wysokość tej opłaty. Przy czym konieczne będzie uwzględnienie zmian, jakie zaszły po wydaniu zaskarżonej decyzji. Ponadto lektura akt administracyjnych wskazuje, iż organy w niniejszej sprawie równolegle rozpoznają odrębnie dwa wnioski skarżącej o zwolnienie z opłaty ( tj. z dnia [...] lipca 2020 r. i [...] sierpnia 2019 r.) Stąd konieczne będzie porównanie tych wniosków i ich zakresu, aby nie doszło do rozstrzygania w tym samym przedmiocie. ----------------------- # 2