II SA/Go 171/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2011 r. nr 0007.125.2011 w sprawie uchwalenia statutu Osiedla I. stwierdza nieważność § 11 ust. 1 i § 13 ust. 2 w zakresie użytego w nich zwrotu " w szczególności" oraz § 15 ust. 2 i § 19 zaskarżonej uchwały, II. umarza postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności § 11 ust. 3 zaskarżonej uchwały. 29 grudnia 2011 r. Rada Miejska podjęła - na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) - uchwałę Nr 0007.125.2011 w sprawie uchwalenia statutu Osiedla. Prokurator Rejonowy wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżając ją w części obejmującej: - § 11 ust. 1 oraz § 13 ust. 2 w zakresie fragmentu: "w szczególności", jako podjęty z istotnym naruszeniem art. 35 i 37 ust. 1 i 2 u.s.g., - § 11 ust. 3 przez przyjęcie w tym przepisie, że "Przewodniczący Zarządu Osiedla korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym", jako podjęty z istotnym naruszeniem § 137 oraz § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", albowiem ów zapis stanowi powielenie treści art. 37 ust. 3 u.s.g., - § 15 ust. 2 przez przyjęcie w tym przepisie, że "Nie mają prawa wybierania osoby: 1) pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem właściwych organów, 2) ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądowym" – jako podjęty z istotnym naruszeniem prawa – art. 10 § 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2018 r., poz. 754 ze zm., dalej: K.w.) oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 i art. 37 ust. 4 u.s.g. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP), - § 19 ust. 1 i ust. 2 przez naruszenie art. 36 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 4 tego aktu prawnego, przez wskazanie w tym przepisie, że "Dla dokonania ważnego wyboru Zarządu Osiedla na zebraniu Ogólnego Zebrania Mieszkańców Osiedla wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/20 uprawnionych do głosowania mieszkańców osiedla" a w § 19 ust. 2 tejże uchwały, że: "O ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej ilości mieszkańców osiedla, wybory mogą być przeprowadzone w tym samym terminie, po upływie 30 minut bez względu na liczbę obecnych na zebraniu", pomimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru zarządu osiedla żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią członków zarządu osiedla. Stawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada dokonała określenia kompetencji przewodniczącego zarządu osiedla posługując się zwrotem: "w szczególności". Uprawnienie rady gminy do definiowania zadań przewodniczącego zarządu osiedla wynika z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., na podstawie którego rada gminy zobowiązana jest określić w statucie jednostki pomocniczej organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, którym obok przewodniczącego zarządu osiedla jest zebranie mieszkańców osiedla. Rada podejmując przedmiotową uchwałę zobowiązana była do precyzyjnej realizacji normy kompetencyjnej. Tym samym była władna do określenia konkretnego zakresu spraw, których realizacja będzie należała do organów osiedla (mieszkańców osiedla). Zdaniem skarżącego, zadania przewodniczącego zarządu osiedla, czyli organu jednostki pomocniczej powinny być szczegółowo i wyraźnie wymienione w statucie osiedla. Użycie zwrotu "w szczególności" w odniesieniu do zadań tego organu stwarza szerokie pole do interpretacji zakresu tych zadań. Te same zarzuty Prokurator odniósł do zapisu zawartego w § 13 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w którym to przepisie Rada Miejska dokonała określenia kompetycji zarządu osiedla posługując się także zwrotem: "w szczególności". Prokurator zakwestionował zapis zawarty w § 11 ust. 3 albowiem zapis ten stanowi powielenie treści art. 37 ust. 3 u.s.g. Skarżący zanegował także zapisy § 19 zaskarżanej uchwały, który w ocenie Prokuratora, w istotny sposób naruszają dyspozycję art. 37 ust. 4 u.s.g. , ponieważ niedopuszczalne jest przyjęcie przez radę gminy w uchwale określającej statut osiedla wymogu obecności co najmniej 1/20 uprawnionych do głosowania mieszkańców osiedla, podczas wyboru zarządu osiedla, gdyż u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru zarządu osiedla żadnego kworum. Zatem każde wybory - bez względu na frekwencję - będą ważne. Dalej Prokurator wskazał, że zapis § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem prawa – art. 10 § 2 pkt 1 i 3 K.w. oraz art. 35 ust. 3 pkt 5 i art. 36 ust. 2 i art. 37 ust. 4 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP, gdzie w sposób szczegółowy określono problematykę dotyczącą osób jakie nie posiadają czynnego prawa wyborczego. Zdaniem skarżącego, w uprawnieniu do określenia zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej nie mieści się kompetencja do decydowania o prawach wyborczych mieszkańców osiedla, a tego właśnie Rada Miejska uchwalając zaskarżaną uchwałę się podjęła. Odpowiadając na skargę Burmistrz wniósł o uznanie jej za zasadną. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. Prokurator Okręgowy poinformował Sąd, że popiera skargę, cofając ją jednocześnie w części dotyczącej § 11 ust. 3,uwagi na słuszne stanowisko sądów administracyjnych dopuszczające możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny, uzasadnione jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która regulowana jest aktem prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa jest o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała uchwała Rady Miejskiej z 29 grudnia 2011 r. Nr 0007.125.2011 w sprawie uchwalenia statutu Osiedla. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 35 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z jego treścią organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast art. 35 ust. 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest osiedle, może zawierać regulacje dodatkowe. Przepis art. 37 ust. 1 u.s.g. stanowi, że organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada o liczbie członków ustalonej według art. 17, nie więcej jednak niż 21. Organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd. Na czele zarządu stoi przewodniczący (ust. 2). Statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców. Ogólne zebranie wybiera zarząd osiedla; art. 36 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Z przepisu art. 35 ust. 3 nie można wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji przewodniczącego zarządu osiedla również w formie katalogu otwartego. Zadania jednostki pomocniczej jaką jest dzielnica (osiedle), sposób ich realizacji, w tym również zadania organów osiedla, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania osiedla, jego organów i aparatu pomocniczego. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów osiedla. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom osiedla zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy osiedla byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Wobec powyższego, w ocenie Sądu użycie przez Radę Miejską zwrotu "w szczególności" przy określaniu kompetencji przewodniczącego zarządu osiedla (§ 11 ust. 1 uchwały) oraz zarządu osiedla (§ 13 ust. 2) stanowi istotne naruszenie prawa. Tym samym zarzuty Prokuratora w powyższym zakresie należy uznać za uzasadnione. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w świetle którego nie mają prawa wybierania osoby pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem właściwych organów oraz osoby ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądowym, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 10 § 2 pkt 1 i 3 K.w. nie ma prawa wybierania osoba pozbawiona praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu oraz osoba ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.) Zarząd osiedla wybierany jest w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców osiedla uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 4 u.s.g.). Przepisy powyższe w sposób szczegółowy regulują zatem problematykę dotyczącą osób jakie nie posiadają czynnego prawa wyborczego. Słuszne jest więc stanowisko skarżącego, iż w uprawnieniu do określenia zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej nie mieści się kompetencja do decydowania o prawach wyborczych mieszkańców osiedla, a tego właśnie Rada Miejska uchwalając zaskarżaną uchwałę się podjęła. To zaś oznacza, że § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza ww. przepisy. Z konstytucyjnej zasady hierarchiczności źródeł prawa wynika, że umocowanie do wydawania aktów prawa miejscowego musi wynikać z aktów wyższego rzędu i akty prawa miejscowego, jako wydawane wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą regulować kwestii nieoddelegowanych prawodawcy lokalnemu, ani też w jakikolwiek sposób modyfikować norm wynikających z przepisów ustawy. Zestawiając treść § 19 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, dotyczących kworum niezbędnego dla dokonania wyborów zarządu osiedla, z brzmieniem art. 36 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 4 u.s.g. należy przyznać rację Prokuratorowi. Art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom osiedla uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór zarządu osiedla następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru zarządu osiedla. Choć rzeczywiście trudno dopatrywać się w tej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, wprowadzenie w statutach osiedli dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter iuscogens ustawowe zasady wyboru zarządu osiedli. W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać również zapis § 19 ust. 2 zaskarżonej uchwały, dotyczący dalszego przebiegu procesu wyboru zarządu osiedla w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 19 ust. 1. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. należało stwierdzić nieważność § 11 ust. 1 i § 13 ust. 2 zaskarżonej uchwały w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności" oraz § 15 ust. 2 i § 19 zaskarżonej uchwały (pkt I sentencji wyroku). Jeśli chodzi o żądanie stwierdzenia nieważności § 11 ust. 3 zaskarżonej uchwały skarga w tym przedmiocie została przez Prokuratora cofnięta (pismem z [...] kwietnia 2019 r.). Uznając cofnięcie za dopuszczalne, na podstawie art. 60 w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt II sentencji wyroku).