II SA/Go 181/15

Dnia 21 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2015 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.S. na czynność Starosty z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Wezwaniem z dnia [...] maja 2014 r. D.S., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wezwał Starostę do zapłaty kwoty 1.700 zł tytułem zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu dla czterech samochodów osobowych, m.in. dla [...] nr rej. [...]. Zaznaczył przy tym, że wezwanie nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Odpowiadając na wezwanie, pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], doręczonym pełnomocnikowi w dniu 9 czerwca 2014 r. Starosta odmówił jego uwzględnienia. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. D.S. zwrócił się do Starosty o stwierdzenie nadpłaty za wydanie karty pojazdu dla wskazanego wyżej pojazdu. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] doręczonym pełnomocnikowi dnia 9 stycznia 2015 r., Starosta odmówił stwierdzenia nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu dla opisywanego pojazdu. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. D.S. wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa wywołanego powyższą odmową. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Starosta odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. D.S., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność Starosty z dnia [...] stycznia 2015 roku nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Skarga dotknięta była brakiem formalnym – nie załączono do niej pełnomocnictwa upoważniającego pełnomocnika do działania w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż termin do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien być liczony od dnia doręczenia odmownej odpowiedzi organu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], tj. od 9 czerwca 2014 r. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącego, radca prawny A.S. został wezwany do uzupełnienia wskazanego wyżej braku formalnego skargi poprzez złożenie pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub wojewódzkim sądem administracyjnym, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, wezwanie to zostało doręczone na adres kancelarii pełnomocnika skarżącego dnia 1 kwietnia 2015 r. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik nadesłał w dniu 13 kwietnia 2015 r. (data stempla pocztowego na kopercie) odpis pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej. Pismem nadanym dnia [...] kwietnia 2015 r. pełnomocnik odniósł się do twierdzeń zawartych w treści odpowiedzi na skargę wskazując, iż wezwanie do zapłaty z dnia 26 maja 2014 r. miało charakter cywilnoprawny i nie wszczęło postępowania o charakterze administracyjnym. Kolejnym pismem nadanym drogą pocztową oraz faksem dnia 23 kwietnia 2015 r. pełnomocnik sprostował treść skargi wskazując, iż wnosi skargę na czynność Starosty z dnia [...] grudnia 2014 roku nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się wyłącznie na podstawie skutecznie wniesionej skargi. Zgodnie z art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) skarga powinna zawierać elementy wymienione w tym przepisie (wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy, określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego), jednak przede wszystkim powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Wymagania te zostały określone w art. 46 p.p.s.a. Ponadto, w myśl art. 37 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Stosownie do treści art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku skargi nieuzupełnienie w powyższym terminie braków formalnych skutkuje jej odrzuceniem, co wynika z treści art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Omawiane braki skargi mogą być uzupełniane w następstwie wezwania przez sąd w terminie i ze skutkiem określonym w art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 49 § 1 p.p.s.a. Oczywistym jest, że strona winna stosować się do wezwań sądu, a tym samym przesłać wszystkie żądane od niej dokumenty oraz uzupełnić wszystkie braki, którymi dotknięte jest złożone przez nią pismo procesowe. Nieuzupełnieniem braków skargi jest bowiem nie tylko niewykonanie wezwania, ale także jego nieprawidłowe, nieterminowe czy niepełne wykonanie. Stronie niewątpliwie należy umożliwić uzupełnienie braków skargi. Jeżeli jednak z takiej możliwości nie skorzystała w sposób odpowiedni, ponosi wówczas konsekwencje procesowe swego zaniedbania. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w treści art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 49 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że każde nieuzupełnienie właściwie zdiagnozowanych istotnych braków formalnych skargi skutkuje jej odrzuceniem. O takim braku formalnym skargi można mówić między innymi wówczas, gdy profesjonalny pełnomocnik strony skarżącej składając w jej imieniu skargę, nie dołączył do niej oryginału bądź poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu pełnomocnictwa, co niewątpliwie uniemożliwia nadanie takiej skardze prawidłowego biegu. Sąd nie jest bowiem zobligowany do samodzielnego poszukiwania brakującego pełnomocnictwa (np. w aktach administracyjnych sprawy i sporządzania jego odpisu we własnym zakresie) oraz innych braków, gdyż art. 49 p.p.s.a. wprost zobowiązuje do wezwania strony celem ich uzupełnienia (podobnie wypowiedział się NSA w postanowieniu z 18 czerwca 2014 r., II OSK 1601/14). Przesyłka zawierająca wezwanie do uzupełnienia braku formalnego skargi została skutecznie doręczona na adres kancelarii pełnomocnika skarżącego dnia 1 kwietnia 2015 r. (k. 15 akt). Siedmiodniowy termin do wykonania wezwania rozpoczął swój bieg w dniu następnym, tj. 2 kwietnia 2015 r. i upłynął bezskutecznie z dniem 8 kwietnia 2015 roku. Brakujący odpis pełnomocnictwa został złożony drogą pocztową w dniu 13 kwietnia 2015 r. (data stempla pocztowego na kopercie, k. 19 akt), a więc już po upływie terminu do uzupełnienia tego braku formalnego. Bezspornym jest, że pełnomocnik skarżącego nie wykonał w sposób prawidłowy zarządzenia wzywającego do uzupełnienia braku formalnego skargi, bowiem brakujący odpis pełnomocnictwa został nadesłany po upływie ustawowego siedmiodniowego terminu do dokonania tej czynności. Na profesjonalnym pełnomocniku ciąży obowiązek zadbania o prawidłowe i terminowe dokonanie czynności procesowych. Pełnomocnik, którym jest adwokat lub radca prawny, podlega wyższym wymaganiom w związku z posiadaną przez siebie wiedzą z zakresu m.in. procedury sądowej (postanowienie NSA z 22 kwietnia 2015 r., II OSK 825/15). Wykonanie wezwania sądu po upływie przewidzianego do tego ustawowego terminu (a więc de facto jego niewykonanie) pod zastrzeżonym przez sąd rygorem skutkować musiało odrzuceniem skargi, bowiem skutek taki jednoznacznie przewiduje art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Była to zasadnicza przyczyna odrzucenia skargi, jednak nie jedyna. Analizując zasady i tryb zaskarżenia aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia którym strona dowiedziała się lub mogła dowiedzieć podjęciu aktu lub dokonaniu czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Termin do złożenia skargi jest przy tym zachowany (art. 52 § 2 p.p.s.a.) jeśli zostanie ona złożona do sądu w ciągu 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub jeżeli organ nie udzielił takiej odpowiedzi, w ciągu 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest instytucją postępowania administracyjnego, lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Stanowi obligatoryjny warunek jej wniesienia do sądu administracyjnego, zaś udzielenie odpowiedzi na takie wezwanie ma już jedynie znaczenie formalne, tj. dla oceny zachowania terminu skargi. Wykładnia językowa art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż skarga służy na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie przysługuje natomiast na udzieloną przez organ odpowiedź na skierowane pod jego adresem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – dokonanego kwestionowaną czynnością lub aktem. Nawet przyjmując wersję korzystniejszą dla skarżącego, iż wezwanie do zapłaty z dnia [...] maja 2014 r. nie dało Staroście podstawy do dokonania czynności o krórej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy zwrócić uwagę, iż w niniejszej sprawie zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegać mogłoby pismo Starosty [...] grudnia 2014 roku nr [...] stwierdzające brak podstaw do zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu. To właśnie pismo uznać bowiem należy za akt (czynność) z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżący natomiast, będąc reprezentowanym przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazał w skardze, że jej przedmiotem jest pismo Starosty z dnia z dnia [...] stycznia 2015 roku nr [...] stanowiące w istocie rzeczy jedynie odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na taką odpowiedź zaś – jak wyjaśniono wyżej – skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Przypomnienia wymaga, że postępowaniem sądowoadministracyjnym rządzi zasada skargowości. Konsekwencją jej przyjęcia jest uznanie, iż wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, którego działania skarga dotyczy, pozostaje dla sądu administracyjnego wiążące (postanowienie NSA z 9 grudnia 2008 r. II GZ 312/08, postanowienie NSA z 11 grudnia 2008 r., II GZ 316/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie można przy tym uznać, iż – w przypadku skargi sporządzonej przez fachowego pełnomocnika – oświadczenie w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania sądowego, że przedmiotem zaskarżenia jest zupełnie inne pismo organu niż wskazane pierwotnie w skardze – a zwłaszcza po upływie terminu do wniesienia skargi – może być uznane jako jej sprecyzowanie. Uznanie za dopuszczalne takiego "precyzowania" przedmiotu skargi polegającego na wskazywaniu co raz to innego aktu czy czynności organu, w istocie prowadziłoby do uznania możliwości dowolnego jej modyfikowania. Rodziłoby to niebezpieczeństwo obchodzenia w ten sposób przepisów o wymogach formalnych skargi, w tym i o terminach jej wnoszenia. Z tych przyczyn uznać należało, iż zawarte w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z [...] kwietnia 2015 r. stwierdzenie, że skarga została złożona na pismo Starosty z dnia [...] grudnia 2014 roku nr [...], nie wywiera skutku prawnego w postaci zmodyfikowania jej przedmiotu. W konsekwencji jej przedmiotem pozostawało pismo Starosty z dnia [...] stycznia 2015 roku nr [...]. Wobec powyższych okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 oraz pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.