II SA/Go 187/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi D. spółki z o.o. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej (PSP) w [...] wydał dnia [...] października 2017 r. decyzję nr [...], którą nałożył na D. Spółka z o. o. obowiązki przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych w zakresie: 1. usytuowania składowiska odpadów względem granicy lasu tj. zachowania wolnego pasa terenu o szerokości 30 m pomiędzy składowiskiem odpadów a granicą lasu, 2. zachowania wymaganego oddzielenia przeciwpożarowego w postaci pasów wolnego terenu o szerokości 20 metrów pomiędzy wiatą produkcyjną a najbliższymi otwartymi składowiskami odpadów. Po przeprowadzeniu w dniu [...] stycznia 2018 r. postępowania kontrolnego w przedmiocie wykonania nałożonych wyżej obowiązków Komendant Powiatowy PSP wydał w dniu [...] kwietnia 2018 r. postanowienie nr [...], którym nałożył na Spółkę grzywnę w wysokości 25.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wskazanych w w/w decyzji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że kontrola ujawniła, iż obowiązki nałożone na stronę w decyzji z dnia [...] października 2017 r. nie zostały zrealizowane, mimo również wezwania strony do ich realizacji (upomnienie z dnia [...] lutego 2018 r.). Z tych względów zachodziły przesłanki do zastosowania wobec Spółki środka egzekucyjnego określonego w art. 119 § 1 i 2 w zw. z art. 120 § 1 i 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.; dalej u.p.e.a.). Na postanowienie to D. sp. z o. o. złożyła zażalenie. Po rozpatrzeniu zażalenia Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie priorytetem jest zapewnienie bezpieczeństwa na terenie zakładu. Jednym z podstawowych zadań komendanta powiatowego/miejskiego Państwowej Straży Pożarnej jest nadzorowanie i egzekwowanie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. Natomiast fakt niewykonania nałożonego na stronę postępowania obowiązku obligował go do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Komendant Powiatowy PSP zanim nałożył grzywnę w celu przymuszenia wezwał stronę do dobrowolnego wykonania obowiązków wyszczególnionych w decyzji. Organ II instancji wskazał też, że doręczenie stronie postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z tytułem wykonawczym jest zgodne z art. 122 u.p.e.a. Wskutek złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez D. spółkę z o. o. skargi, powyższe postanowienie organu II instancji zostało uchylone wyrokiem Sądu z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 652/18. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 122 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny doręcza się zobowiązanemu razem z odpisem tytułu wykonawczego. Oznacza to ograniczenie zarzutów jakie w zażaleniu na to postanowienie mogą być sformułowane, w porównaniu z argumentami formułowanymi w dopuszczalnym na tym etapie postępowania środku zaskarżenia w postaci zarzutów, o jakich mowa w art. 33 u.p.e.a. W związku z tym zażalenie na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia może być oparte tylko na innych zarzutach, niż przynależne do katalogu art. 33 § 1 u.p.e.a. Treść art. 122 § 3 u.p.e.a. kreuje bowiem rozdzielność środków prawnych służących adresatowi postanowienia, o którym mowa w art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a. Ze swej istoty zażalenie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia może zatem dotyczyć zarzutów o charakterze procesowym, wpływających na bieg postępowania egzekucyjnego. Z tych względów w postępowaniu zażaleniowym nie jest dopuszczalne powoływanie się na okoliczności określone w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy w istocie rzeczy zarzuty. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Dalej Sąd wskazał, że kontrolą Sądu nie mogą być objęte zarzuty dotyczące materialnoprawnych podstaw wykonania nałożonych w decyzji obowiązków. Ta część argumentacji (zarzutów skargi) nie może być skutecznie podniesiona w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 122 u.p.e.a. i pozostawała poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie. Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty, Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Zarzut naruszenia prawa przez jednoczesne doręczenie tytułu wykonawczego i postanowienia o grzywnie jest zatem oczywiście bezzasadny. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że obowiązki nałożone w decyzji nie zostały przez stronę skarżącą wykonane. Przyczyna niewykonalności, także następcza mieści się już poza zakresem postępowania przymuszającego i ewentualnie dotyczy zarzutów. W ocenie Sądu, w toku postępowania organy egzekucyjne podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli za wyjątkiem kwestii uzasadnienia wysokości grzywny. Odnosząc się do wysokości grzywny Sąd zauważył, że ustawodawca wprowadzając górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawił organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to jednak uznanie dowolne, gdyż organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) oraz zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Organ egzekucyjny powinien wskazać w uzasadnieniu okoliczności, którymi się kierował ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, bo to umożliwia sądowi administracyjnemu dokonanie kontroli, czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego w tej kwestii. Te okoliczności dotyczą zarówno celu i przesłanek wykonania nałożonego na zobowiązanego obowiązku, jak i tego, jaka kwota grzywny wymusi nakazane działanie. W niniejszej sprawie wiadomo jedynie, że wysokość wymierzonej grzywny mieści się w granicach wskazanych przez art. 121 § 2 u.p.e.a. na co wskazują organy, jednak poza tym stwierdzeniem w uzasadnieniach obu postanowień nie ma nic na temat tego, dlaczego grzywna wynosi 25.000 zł, czyli połowę ustawowej wysokości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wydał dnia [...] stycznia 2019 r. postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nakładające na D. Sp. z o. o. grzywnę w wysokości 25 000 zł. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił priorytetowe podejście Komendanta Powiatowego PSP do bezzwłocznego zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Organ w zgodzie z prawem wezwał stronę do wykonania obowiązków, jak również uprzedził o możliwym wszczęciu postępowania egzekucyjnego w przypadku niepodjęcia działań zmierzających do wykonania obowiązków nałożonych w/w decyzją. Pomimo tego zobowiązany nie podjął żadnych kroków zmierzających do poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej na zarządzanym przez niego obiekcie. Wymierzając stronie skarżącej grzywnę organ wziął pod uwagę fakt, że na składowisku odpadów objętym postępowaniem w dniu [...] lutego 2017 r. wybuchł pożar, którego likwidacja przez jednostki ochrony przeciwpożarowej trwała 17 dni. Koszty związane z działaniami gaśniczymi i zabezpieczeniem miejsca pożaru wyniosły 263 000 zł. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ II instancji uznał, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia w kwocie 25 000 zł jest działaniem adekwatnym do stwarzanego przez zobowiązanego zagrożenia w związku z niewykonaniem obowiązków nałożonych decyzją Komendanta Powiatowego PSP. Skargę na w/w postanowienie organu odwoławczego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. D. Sp. z o. o. żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w związku z nierozpoznaniem przez organ II instancji sprawy, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji wydanie zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, wprowadzeniem do uzasadnienia postanowienie nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2018r. - argumentacji w przedmiocie zasadności wymierzenia grzywny w określonej wysokości; 2) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w związku z nierozpatrzeniem materiału dowodowego oraz nie odniesieniem się do istotnych wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z dnia 19 grudnia 2018r. sygn. II SA/Go 652/18; 3) art 12 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a., w związku z wydaniem postanowienia w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, w sytuacji, gdy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Go 652/18, nie miał przymiotu wyroku prawomocnego; 4) art. 8 i 9 k.p.a., w związku z wydaniem skarżonego postanowienia z datą 17 stycznia 2019 r. w sytuacji, gdy wyrok, który wskazywał organowi II instancji sposób określonego zachowania, został doręczony stronie skarżącej z datą 25 stycznia 2019 r. 5) przepisów postępowania, w szczególności przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 6-11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 polegające na nieuwzględnieniu w postępowaniu podstawowych zasad praworządności, celowości, pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, nieuwzględnieniu słusznego interesu obywatela i baczenia, aby nie poniósł on szkody w postępowaniu. 6) art. 138 § 2 k.p.a., w związku z nie uchyleniem zaskarżonego postanowienia w całości i nie przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ze względu na bezsporny fakt tj. wydania w I instancji postanowienia nakładającego dotkliwy środek egzekucyjny (zawyżona grzywna). Za skandaliczne skarżący uznał fakt łączenia wysokości grzywny w kosztach akcji pożarniczej, a tym samym dochodzenia częściowego zwrotu kosztów tej akcji w trybie administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W szczególności nie zgodził się z zarzutem skarżącej Spółki, jakoby próbował za pomocą grzywny przerzucić na nią koszty akcji ratunkowej. Grzywna jest bowiem środkiem mającym służyć przymuszeniu podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonych na niego obowiązków. Odniesienie się natomiast w uzasadnieniu skarżonego postanowienia do kosztów akcji ratunkowej miało służyć jedynie do wskazania, jak duże ryzyko pożarowe może spowodować skarżący w sytuacji, gdy obowiązki na niego nałożone nie zostaną wykonane. Biorąc to pod uwagę organ uznał, iż grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 25 000 zł należy uznać za działanie adekwatne do stwarzanego poprzez zobowiązanego zagrożenia w związku z niewykonaniem obowiązku na niego nałożonych decyzją Komendanta Powiatowego PSP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że wniesiona skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Uregulowanie zawarte w cytowanym przepisie oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Przepis powyższy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W ponownym postępowaniu organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym, gdy strona akt ten zaskarży do sądu administracyjnego. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego jest wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. np. wyrok NSA z 5 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3044/18, Lex nr 2645583; wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1751/17, baza orzeczeń CBOSA; wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 125/19, Lex nr 2651944 ). Podobnie jak art. 153 p.p.s.a., również art. 170 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Zgodnie z jego brzmieniem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wynikająca z tego przepisu moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być ono ponownie badane (np. wyrok WSA w Poznaniu z 21 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Po 550/16, Lex nr 2645490). W przedmiotowej sprawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 652/18, tutejszy Sąd uchylił postanowienie Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], którym organ utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego PSP wydane w dniu [...] kwietnia 2018 r. o nałożeniu na skarżącą Spółkę grzywny w celu przymuszenia w wysokości 25.000 zł. W wyroku tym Sąd stwierdził, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone przez organy orzekające w sposób prawidłowy, a wątpliwość Sądu wzbudziła jedynie wysokość nałożonej grzywny, której organy w żaden sposób nie uzasadniły. Na dzień orzekania w niniejszej sprawie wyrok z dnia 19 grudnia 2018 r. był już prawomocny. Przymiot prawomocności zyskał z dniem 26 lutego 2019 r., bowiem w wyznaczonym przez p.p.s.a. terminie żadna ze stron postępowania nie złożyła od niego skargi kasacyjnej. Tym samym Sąd orzekający w niniejszym składzie jest związany oceną prawną w nim wyrażoną, co prowadzi z kolei do jednoznacznego stwierdzenia, że postępowanie przeprowadzone przez organy administracji publicznej obu instancji w sprawie nałożenia na Spółkę grzywny w celu przymuszenia z uwagi na niewykonanie obowiązków wynikających z decyzji Komendanta Powiatowego PSP z dnia [...] października 2017 r. odpowiadało prawu. Nadto, stosując się do wytycznych zawartych w wyroku z 19 grudnia 2018 r., organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie z [...] stycznia 2019 r., w którym uzasadnił wysokość wymierzonej stronie skarżącej grzywny. Ustawodawca pozostawił organom pewną swobodę w zakresie ustalania wysokości grzywny, ustalając jedynie jej górną granicę (50 000 zł, art. 121 § 2 u.p.e.a.), jednakże swoboda ta nie jest nieograniczona, a każdorazowe wymierzenie grzywny w określonej wysokości wymaga dokładnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, powołanie się przez organ odwoławczy na konieczność bezzwłocznego zapewnienia na składowisku odpadów należącym do Spółki bezpieczeństwa przeciwpożarowego, stanowi wystarczające uzasadnienie nałożenia grzywny we wskazanej w zaskarżonym postanowieniu wysokości. Grzywna w celu przymuszenia stanowi bowiem formę nacisku i aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 874/18, Lex nr 2645531; wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 866/18, Lex nr 2629688). Nie można zgodzić się z zarzutem Spółki, że wymierzona przez organ grzywna stanowi przerzucenie na nią kosztów akcji ratunkowej związanej z pożarem, jaki miał miejsce na składowisku w lutym 2017 roku. W ocenie Sądu, organ wskazał na tę okoliczność jedynie celem wykazania, że zabezpieczenia przeciwpożarowe na składowisku odpadów są niewystarczające, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że wykonanie obowiązków nałożonych na Spółkę w decyzji z dnia [...] października 2017 r. jest niezbędne, aby zapewnić bezpieczeństwo przeciwpożarowe i nie dopuścić do pożarów w przyszłości. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną należało oddalić.