II SA/Go 210/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr XVI/118/04 w sprawie nadania statutu sołectwu [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr XVI/118/04 Rada Miejska w [...] , działając na podstawie art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej jako u.s.g.), nadała statut sołectwu [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisów: 1. art. 35 ust. 3 u.s.g. przez niewskazanie w treści uchwały zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej, sołectwu, przez gminę oraz sposobu jej realizacji oraz nieokreślenie zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej, a poprzez to niewypełnienie obowiązku ujęcia całości materii wynikającej z delegacji ustawowej, 2. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w statucie organowi uchwałodawczemu, zebraniu wiejskiemu, kompetencji do odwoływania sołtysa oraz powoływania i odwoływania poszczególnych członków rady sołeckiej (§ 5 pkt 1 ppkt 2 i 2 uchwały), 3. art. 36 ust. 2 u.s.g. przez wprowadzenie do statutu ograniczeń dotyczących czynnego prawa wyborczego, poprzez wprowadzenie dodatkowych warunków ważności wyborów (zastrzeżenie kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej, a w przypadku konieczności wyboru sołtysa albo uzupełnienia składu rady sołeckiej w razie śmierci, odwołania, rezygnacji odpowiednio: sołtysa, członka rady), (§ 12 pkt 2 i 3 uchwały), 4. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, iż zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, bowiem straciła ona moc zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 31 stycznia 2019 r., nr VI/42/19 w sprawie nadania statutu sołectwu [...]. Następnie organ nie zgodził się z zarzutami skargi. Co do zarzutu określonego w punkcie 4, wyjaśnił, iż społeczne konsultacje z mieszkańcami miały miejsce, jednak z uwagi na fakt, iż miało to miejsce prawie 15 lat temu, organowi nie udało się odnaleźć w zasobach archiwalnych dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie konsultacji. Pismem procesowym z dnia [...] maja 2019 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że modyfikuje zakres zaskarżenia w ten sposób, że: (1) cofa skargę w części dotyczącej zarzutu powołanego w punkcie 1 i na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wnosi o umorzenie postępowania w tym zakresie; (2) wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 1 pkt 1, 2, § 6 pkt 4, Rozdziału 4 "Tryb wyboru sołtysa, rady sołeckiej oraz ich odwoływanie i wybory uzupełniające" (§ 15 do § 22) zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. występujący w imieniu strony skarżącej Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł tak jak w skardze i piśmie procesowym z dnia [...] maja 2019 r., przy czym z uwagi na brak konsultacji, który to zarzut był podniesiony w skardze, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Miejskiej z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr XVI/118/04 w sprawie nadania statutu sołectwu [...]. Podstawę prawną uchwały stanowił między innymi przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Obowiązek konsultacji z mieszkańcami został dodany do art. 35 u.s.g. z dniem 30 maja 2001 r. na podstawie art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 45, poz. 497). Oznacza to, iż uchwała w sprawie nadania statutu jednostki pomocniczej może zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z jej mieszkańcami. Przy tym wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenie opinii na ich temat (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2018 r., III SA/Kr 296/18). Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). W niniejszej sprawie organ w żaden sposób nie wykazał, aby przed podjęciem zaskarżonej uchwały zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami sołectwa. W treści zaskarżonej uchwały, a także w treści protokołu z sesji Rady Miejskiej, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat uprzednio przeprowadzonych konsultacji z mieszkańcami w sprawie statutu sołectwa. Co więcej, brak jest też informacji organu czy w dacie uchwalania zaskarżonego aktu na terenie Gminy w ogóle obowiązywała jakakolwiek uchwała określająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Sąd ustalił, iż dopiero 31 marca 2005 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XXV/204/05 w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy, której podstawę stanowił przepis art. 5a ust. 2 u.s.g. W ocenie Sądu samo wskazanie w odpowiedzi na skargę, iż konsultacje się odbyły, jednak z uwagi na fakt, iż było to prawie 15 lat temu, organowi nie udało się odnaleźć w zasobach archiwalnych dokumentacji potwierdzającej konsultacje - należy uznać za niewystarczające dla wykazania, że takie konsultacje faktycznie miały miejsce. Podkreślić przy tym trzeba, że skoro wymogiem ustawowym wynikającym z art. 35 ust. 1 u.s.g. jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, to obowiązkiem organu jest posiadanie dokumentacji z tym związanej, niezbędnej dla wykazania legalności działania organu. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 u.s.g. (tj. naruszeniem przepisów regulujących procedurę podjęcia uchwały), co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, należy wskazać, że i one były zasadne. Słusznie Prokurator wskazał, iż § 5 ust. 1 pkt 1 i 2, § 6 pkt 4 oraz zapisy Rozdziału 4 (§ 15 - § 22) zaskarżonej uchwały istotnie naruszają prawo. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Taki zapis stoi w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., na podstawie którego zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze (por. wyroki WSA w Opolu: z dnia 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09; z dnia 18 stycznia 2007 r., II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r., SA/Ol 1429/16). W konsekwencji za istotnie naruszające prawo należało uznać zapisy całego Rozdziału 4 zaskarżonej uchwały, regulującego tryb wyboru sołtysa, rady sołeckiej oraz ich odwoływania i wyborów uzupełniających przez zebranie wiejskie (§ 15 - § 22). Za istotnie naruszający prawo uznać należało także § 6 pkt 4 zaskarżonej uchwały, którym to nałożono na sołtysa obowiązek uczestniczenia w obradach Rady Miejskiej. Przepis art. 37a u.s.g. przewiduje, iż przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, natomiast nie ma on takiego obowiązku. Zobligowanie sołtysa do uczestniczenia w sesjach rady gminy niewątpliwie narusza wskazany przepis art. 37a u.s.g. Na koniec należy podkreślić, iż wskazana w odpowiedzi na skargę utrata mocy zaskarżonej uchwały nie stała na przeszkodzie badania jej legalności w niniejszej sprawie. Istotą bowiem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 1 września 2010r., I OSK 368/10, z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw oraz obowiązków podmiotów prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.