II SA/Go 216/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r., nr XIII/85/2011 w przedmiocie założenia Liceum Ogólnokształcącego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Powiatu dniu [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn.zm.), art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 5a, art. 58 ust. 1 i 6, w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 191 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn.zm.), podjęła uchwałę nr XIII/85/2011 w sprawie założenia Sportowego Liceum Ogólnokształcącego w Zespole Szkół Ogólnokształcących. W myśl § 1 uchwały z dniem [...] września 2012 r. zakłada się publiczną szkołę ponadgimnazjalną o nazwie Sportowe Liceum Ogólnokształcące. Zgodnie z zapisem § 2 szkołę włącza się do struktury organizacyjnej Zespołu Szkół Ogólnokształcących, zwanego dalej "Zespołem". Organizację pracy Szkoły określi statut Zespołu (§ 3 uchwały). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 5). Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda, na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając istotne naruszenie art. 58 ust. 6 i art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 i § 3 oraz jej tytułu w zakresie słów: "w Zespole Szkół Ogólnokształcących". Jednocześnie organ nadzoru wniósł o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 2 i § 3. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zgodnie z przepisem art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn.zm.) organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Konstrukcja wskazanego przepisu wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu, a także włączenia do istniejącego już zespołu szkół szkoły tego samego typu co szkoła wchodząca już w skład tego zespołu. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 483/08. Wojewoda stwierdził dalej, że typy szkół określa art. 9 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W rozumieniu tego przepisu utworzone Sportowe Liceum Ogólnokształcące jest szkołą ponadgimnazjalną trzyletnim liceum ogólnokształcącym. Mając zatem na względzie okoliczność, że w skład Zespołu Szkół Ogólnokształcących wchodzi już liceum ogólnokształcące (Liceum Ogólnokształcące), włączenie do tego zespołu szkół Sportowego Liceum Ogólnokształcącego stanowi rażące naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Niezgodnie bowiem z tym przepisem Rada Powiatowa postanowiła włączyć do zespołu szkół szkołę tego samego typu, co szkoła wchodząca już w skład tego zespołu. W ocenie organu nadzoru konsekwencją stwierdzonego naruszenia jest konieczność wyeliminowania z treści tytułu uchwały zwrotu: "w Zespole Szkół Ogólnokształcących". Nadto organ nadzoru wywiódł, że zgodnie z art. 58 ust.6 ustawy o systemie oświaty organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2, zakładająca szkolę lub placówkę nadaje jej pierwszy statut. Z treści tego przepisu wynika obowiązek organu (osoby) zakładającego szkołę lub placówkę nadania statutu każdej zakładanej jednostce. Obowiązku tego nie uchyla żaden inny przepis ustawy, także w sytuacji włączenia nowoutworzonej szkoły do istniejącego już zespołu szkół. W tym stanie rzeczy § 3 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z art. 58 st. 6 ustawy o systemie oświaty. Rada Powiatu zakładając szkołę - winna jej bowiem jednocześnie nadać statut. Wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części Wojewoda uzasadnił trudnymi do odwrócenia skutkami (zmianami organizacyjnymi oraz w zakresie stosunków pracy) jakie wywoła włączenie utworzonej szkoły do Zespołu Szkół Ogólnokształcących. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie oraz o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały. Organ zakwestionował stanowisko Wojewody co do zastosowania przepisu art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W jego ocenie zaskarżona uchwała przewiduje bowiem włączenie do zespołu szkół, w którym istnieje liceum ogólnokształcące, szkoły sportowej, a ściśle rzecz biorąc sportowego liceum ogólnokształcącego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że chodzi o dwa różne typy szkół. Zdaniem organu liczne odrębności liceum sportowego, takie jak choćby różnice programowe polegające na zwiększeniu liczby godzin wychowania fizycznego, biologii i języków obcych, nie pozwalają na kwalifikowanie tej szkoły na równi z liceum ogólnokształcącym. Za zaliczeniem szkoły sportowej do odrębnego typu szkół przemawia treść art. 5 ust. 5a ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, w tym z oddziałami integracyjnymi, szkół sportowych mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-5 i 7, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu (...). Treść tego przepisu, zdaniem Rady Powiatu, potwierdza, że ustawodawca oprócz szkół ponadgimnazjalnych wyróżnił szkoły sportowe. Za chybiony organ uznał także zarzut naruszenia art. 58 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, bowiem w § 3 zaskarżonej uchwały nadano nowoutworzonej szkole statut będący jednocześnie statutem zespołu szkół. Zrealizowany został zatem obowiązek płynący z ww. przepisu. Na marginesie organ wskazał, że na terenie RP funkcjonują zespoły szkół składające się m.in. z liceum ogólnokształcącego i liceum sportowego. W zakresie wniosku Wojewody o wstrzymanie wykonania zaskarżonej części uchwały organ podał, iż jej wykonanie spowoduje zwiększenie konkurencyjności szkół Powiatu przy jednoczesnej optymalizacji wydatków na oświatę. Włączenie powołanej szkoły do Zespołu pozwoli ograniczyć wydatki, w szczególności w zakresie wynagrodzeń pracowników administracji oraz utrzymania pomieszczeń szkoły. Podkreślił, że Powiat wielokrotnie tworzył, łączył, dzielił, likwidował placówki oświatowe i ma w tym zakresie doświadczenie, które w oczywisty sposób będzie mógł wykorzystać w razie wydania przez Sąd orzeczenia zgodnego z żądaniem skarżącego. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2012 r. Sąd odmówił wstrzymania zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 i § 3. Postanowienie stało się ostateczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – powoływanej dalej jako: "P.p.s.a." ). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda, jako organ nadzoru nad działalnością powiatu, żąda stwierdzenia nieważności części aktu prawnego podjętego przez Radę Powiatu tj.: uchwały Nr XIII/85/2011 z dnia [...] listopada 2011r. w sprawie założenia Sportowego Liceum Ogólnokształcącego w Zespole Szkół Ogólnokształcących. Zgodnie z przepisem art. 81 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn.zm.), po upływie 30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały organu powiatu nie może on we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku, jeżeli organ nadzoru stwierdzi, że uchwała organu powiatu narusza prawo w sposób istotny, aby wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona uchwała, w trybie przepisu art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wpłynęła do właściwego organu nadzoru w dniu 5 grudnia 2011 r. (k. 5 akt administracyjnych). W konsekwencji Wojewoda w dniu [...] lutego 2012 r. posiadał kompetencję do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, celem dokonania kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu powiatu. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Podkreślenia wymaga, iż wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu powiatu wyznaczają przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Zgodnie z przepisem art. 79 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W orzecznictwie sądowym i doktrynie przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii "istotnych", rażących naruszeń prawa, za które uznaje się uchybienia, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rady Powiatu z dnia [...] listopada 2011r. w sprawie założenia Sportowego Liceum Ogólnokształcącego w Zespole Szkół Ogólnokształcących stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn.zm.). W jej podstawie prawnej rada powiatu wskazała przepisy art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 5a, art. 58 ust. 1 i 6 w związku z art. 5c pkt 1 ww. ustawy. Przedmiot uchwały stanowi założenie publicznej szkoły ponadgimnazjalnej o nazwie Sportowe Liceum Ogólnokształcące (§ 1 uchwały) i włączenie jej do struktury organizacyjnej istniejącego Zespołu szkół Ogólnokształcących (§ 2). Jednocześnie rada powiatu uchwaliła, że organizację pracy szkoły określi statut ww. zespołu szkół (§ 3). Zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. i oraz pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy między innymi: podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, a także podejmowanie uchwał w innych sprawach (niż wymienione w pkt 1-10a) zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Przepis szczególny w takim zakresie stanowi art. 5 ust. 5a ustawy o systemie oświaty, w myśl którego zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, w tym z oddziałami integracyjnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-5 i 7, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu, z zastrzeżeniem ust. 3c. Kompetencje organów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania poszczególnych zadań i kompetencji organu prowadzącego szkoły, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego reguluje szczegółowo art. 5c ww. ustawy. Zgodnie z pkt 1 zadania i kompetencje określone między innymi w art. 58 ust. 6 (podpisanie przez organ zakładający szkołę aktu założycielskiego oraz nadanie pierwszego statutu) oraz art. 62 ust. 1 i 5 (połączenie szkół w zespół, wyłączenie szkoły z zespołu, włączenie szkoły do zespołu) - wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa. Wobec powyższego Rada Powiatu posiadała kompetencje zarówno do założenia nowej publicznej szkoły ponadgimnazjalnej i nadania jej statutu, jak również do włączenia nowoutworzonej szkoły do istniejącego już zespołu szkół publicznych. Przechodząc do analizy zaskarżonych norm uchwały, w kontekście zarzutów skargi Wojewody, w pierwszej kolejności przywołać należy właściwe regulacje ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z art. 2 ww. ustawy system oświaty obejmuje między innymi: 1) przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkola specjalne oraz inne formy wychowania przedszkolnego; 2) szkoły: a) podstawowe, w tym: specjalne, integracyjne, z oddziałami integracyjnymi i sportowymi, sportowe i mistrzostwa sportowego, b) gimnazja, w tym: specjalne, integracyjne, dwujęzyczne, z oddziałami integracyjnymi, dwujęzycznymi, sportowymi i przysposabiającymi do pracy, sportowe i mistrzostwa sportowego, c) ponadgimnazjalne, w tym: specjalne, integracyjne, dwujęzyczne, z oddziałami integracyjnymi, dwujęzycznymi i sportowymi, sportowe, mistrzostwa sportowego, rolnicze i leśne, d) artystyczne. Typy szkół publicznych i niepublicznych uregulował ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w myśl którego szkoły te dzielą się na następujące typy: 1) sześcioletnią szkołę podstawową, w której w ostatnim roku nauki przeprowadza się sprawdzian; 2) trzyletnie gimnazjum, w którym w ostatnim roku nauki przeprowadza się egzamin, dające możliwość dalszego kształcenia w szkołach, o których mowa w pkt 3 lit. a-d oraz h; 3) szkoły ponadgimnazjalne: a) zasadnicze szkoły zawodowe o okresie nauczania nie krótszym niż 2 lata i nie dłuższym niż 3 lata, których ukończenie umożliwia uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminu, a także dalsze kształcenie w szkołach wymienionych w lit. e i f, b) trzyletnie licea ogólnokształcące, których ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, c) trzyletnie licea profilowane kształcące w profilach kształcenia ogólnozawodowego, których ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, d) czteroletnie technika, których ukończenie umożliwia uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminu, a także umożliwiające uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, e) dwuletnie uzupełniające licea ogólnokształcące dla absolwentów szkół wymienionych w lit. a, których ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, f) trzyletnie technika uzupełniające dla absolwentów szkół wymienionych w lit. a, których ukończenie umożliwia uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminu, a także umożliwiające uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, g) szkoły policealne o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku, których ukończenie umożliwia osobom posiadającym wykształcenie średnie uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminu, h) trzyletnie szkoły specjalne przysposabiające do pracy dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, których ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa potwierdzającego przysposobienie do pracy. Jednocześnie w ust. 2 art. 9 ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do możliwości określenia, w drodze rozporządzenia, innych typów szkół niż wymienione w ust. 1 pkt 1-3 oraz ustalania zasad ich działania. Z kolei w art. 9 ust. 3 ustawy zawarte zostało upoważnienie dla właściwych ministrów do określenia w porozumieniu, w drodze rozporządzenia, typów szkół artystycznych publicznych i niepublicznych, uwzględniając szkoły realizujące kształcenie ogólne i kształcenie artystyczne, a także szkoły realizujące wyłącznie kształcenie artystyczne. Odrębną delegację ustawową uregulowano w przepisie ust. 5 art. 9 dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw kultury fizycznej, do określenia, w drodze rozporządzenia, warunków tworzenia, organizacji oraz działania oddziałów i szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego, uwzględniając umożliwienie uczniom godzenia zajęć sportowych z nauką, w szczególności poprzez odpowiednią organizację zajęć dydaktycznych. Taka treść powyższej normie prawnej została nadana mocą art. 58 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. Nr 127, poz. 857), która weszła w życie z dniem 16 października 2010 r. Jednocześnie ustawa ta zawiera szereg norm intertemporalnych. Zgodnie z art. 91 ust. pkt 6 ustawy o sporcie, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 9 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 9 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym niniejsza ustawą – nie dłużej jednak niż przez 2 lata od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 16 października 2012r.). Stwierdzić należy, iż w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie zostały jeszcze w tym zakresie wydane nowe przepisy wykonawcze, zatem obowiązywał akt wykonawczy wydany na podstawie uprzedniej wersji delegacji uregulowanej w art. 9 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, czyli rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie warunków tworzenia, organizacji oraz działania klas i szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego (Dz.U. Nr 126, poz. 1078). Po myśli § 2 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia, szkołą sportową jest szkoła, która prowadzi szkolenie sportowe w jednej lub kilku dyscyplinach sportu, w co najmniej dwóch oddziałach, liczących co najmniej 15 uczniów w oddziale, w kolejnych co najmniej trzech klasach danego typu szkoły. Szkołami sportowymi mogą być szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne i szkoły ponadpodstawowe dla młodzieży. Zważyć należy, iż reguły wykładni językowej oraz systemowej cytowanych wyżej przepisów ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia, w ocenie Sądu, jednoznacznie prowadzą do stwierdzenia, iż szkoła sportowa nie stanowi odrębnego typu szkoły. Ustawodawca jednoznacznie określił typy szkół, wśród systematyki tej nie wskazał jako odrębnego typu szkoły sportowej. Nie uregulowano w ten sposób szkół sportowych jako odrębnego typu szkół w trybie delegacji art. 5 ust. 2 ustawy. Przeciwnie analiza przepisów wskazuje, iż szkoły sportowe stanowić mogą jedynie rodzaj szkół poszczególnych typów takich jak szkoły podstawowe, gimnazja, ponadgimnazjalne, wyróżniające się określonymi przez prawodawcę cechami. Wobec powyższego należy uznać za zasadny zarzut skargi sprowadzający się do stwierdzenia, iż szkoły ponadgimnazjalne: liceum ogólnokształcące i sportowe liceum ogólnokształcące są to szkoły tego samego typu. Obydwie jednostki organizacyjne systemu oświaty odpowiadają bowiem typowi szkół publicznych określonemu w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o systemie oświaty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest również stanowisko, zgodnie z którym, użyte w art. 62 ust. 1 u.s.o. sformułowanie "szkoły różnych typów" wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu, rozumianych w kontekście art. 9 ust. 1 ww. ustawy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 1993 r. sygn. akt I SA 1267/93, z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2212/11 i 2219/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Op 427/07, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 308/11 i IV SA/Wr 458/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie Wojewoda zarzuca, że włączenie do zespołu publicznych szkół ogólnokształcących, w skład którego wchodzi już liceum ogólnokształcące, kolejnego liceum ogólnokształcącego - będącego szkołą sportową, stanowiłoby obejście przepisu art. 62 ust. 1 zdanie 1 w związku z art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zatem w istotny sposób narusza powyższa normę prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały niezależnie od zarzutów skargi Sąd zważył, iż Rada Powiatu podejmując uchwałę nr XIII/85/2011 w sprawie założenia Sportowego Liceum Ogólnokształcącego w Zespole Szkół Ogólnokształcących w istotny sposób naruszyła przepisy art. 62 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 58 ust. 1 i 6 oraz art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż obowiązujący stan prawny nie przewiduje trybu założenia nowej szkoły w istniejącym zespole szkół, z pominięciem ustawowych regulacji dotyczących założenia nowej jednostki organizacyjnej systemu oświaty. Tryb zakładania szkoły lub placówki publicznej określony został w art. 58 ustawy o systemie oświaty. Rada Powiatu jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały (poza przepisami kompetencyjnymi) wskazała art. 58 ust. 1 i 6. Zgodnie z dyspozycją art. 58 ust. 1 ww. ustawy, szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Z kolei w ust. 6 przewidziano, że organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2, zakładająca szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut. Po myśli art. 60 ust. 1 ww. ustawy, statut szkoły lub placówki publicznej powinien określać w szczególności: 1) nazwę i typ szkoły lub placówki oraz ich cele i zadania; 2) organ prowadzący szkołę lub placówkę; 3) organy szkoły lub placówki oraz ich kompetencje; 4) organizację szkoły lub placówki; 5) zakres zadań nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki; 6) zasady rekrutacji uczniów; 7) prawa i obowiązki uczniów, w tym przypadki, w których uczeń może zostać skreślony z listy uczniów szkoły. Nadto statut każdej szkoły odpowiadać musi wymogom, wydanego na podstawie delegacji w art. 60 ust. 2 ww. ustawy, rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 z późn.zm.). Obowiązkiem organu prowadzącego, przy zakładaniu nowej szkoły, jest nadanie jej także własnego, właściwego dla typu i innych wymogów konkretnej szkoły statutu. Nowa szkoła ma także swoje własne organy. Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż podejmując zaskarżoną uchwałę o założeniu Sportowego Liceum Ogólnokształcącego, Rada Powiatu określiła jedynie jej typ, nazwę i siedzibę (§ 1). Organ prowadzący nie nadał jednakże nowoutworzonej szkole statutu. Zasadnie zatem organ nadzoru zarzucił podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 58 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Nie zasługują przy tym na uwzględnienie argumenty Rady Powiatu zawarte w odpowiedzi na skargę, i to z dwóch powodów. Po pierwsze warunkiem sine qua non założenia nowej szkoły jest nie tylko podpisanie jej aktu założycielskiego, lecz również nadanie zindywidualizowanego statutu, zgodnego z wymogami określonymi w przytoczonych przepisach. Po wtóre, w zaskarżonym § 3 uchwały organ prowadzący wskazał jedynie, że "organizację pracy Szkoły określi statut Zespołu". Z pewnością zatem jest to odesłanie (niedozwolone) do regulacji statutem Zespołu jedynie jednego z koniecznych elementów statutu szkoły wymienionego w otwartym katalogu określonym przepisem art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Z tych powodów, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, iż podejmując zaskarżoną uchwałę o założeniu sportowego liceum ogólnokształcącego, organ prowadzący nie nadał nowozakładanej szkole statutu. Tak istotna sprzeczność z cytowanymi wyżej normami ustawowymi oznacza, iż czynność prawna Rady Powiatu polegająca na założeniu nowej szkoły publicznej nie może odnieść zamierzonego skutku prawnego. W dalszej kolejności zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z przepisem art. 62 ust. 1 ww. ustawy, organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58, z tym że akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne (art. 62 ust. 3). W zakresie uregulowanym odmiennie w statucie zespołu tracą moc postanowienia zawarte w statutach połączonych szkół lub placówek (ust. 4). W myśl art. 62 ust. 5 ww. ustawy, organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się. Analiza treści powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż ustawodawca uregulował kilka odmiennych trybów przekształceń organizacyjnych w zakresie łączenia i rozdzielania szkół i placówek. Dopuszczalne jest zatem połączenie samodzielnych istniejących szkół lub placówek różnego typu w zespół – stosuje się tu odpowiednio art. 58, istnieją regulacje co do wpływu połączenia na odrębność organów i statutów poszczególnych placówek (art. 62 ust. 1 -4). Ponadto ustawodawca w ust. 5 art. 62 przewidział możliwość: wyłączenia z zespołu niektórych szkół lub placówek, włączenia do zespołu innych szkół lub placówek oraz rozwiązania zespołu. Przy czym jednoznacznie wyłączył stosowanie przepisów art. 58 i 59 ustawy, jedynie w przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu. Oznacza to a contrario, że w sytuacji gdy organ prowadzący zamierza włączyć do istniejącego zespołu szkół nową szkołę, przepis art. 58 ustawy o systemie oświaty ma zastosowanie. Włączenie to musi także uwzględniać regulacje prawne dotyczące zasad tworzenia zespołów szkół wskazane w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W tym stanie rzeczy nie jest dopuszczalne włączenie, do istniejącego już zespołu, szkół tego samego typu, co szkoły w nim funkcjonujące. Niedopuszczalne jest zatem także założenie nowej szkoły w istniejącym zespole, z pominięciem opisanych wyżej norm ustawowych, w taki sposób jak uczyniła to Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę. Prowadzi to do obejścia art. 58 ust. 6 i art. 62 ustawy o systemie oświaty, a co za tym idzie do jego naruszenia w stopniu istotnym, bowiem rażąco sprzecznym z obowiązującym porządkiem prawnym. Nie mogą stanowić uzasadnienia dla takich działań organu jednostki samorządu terytorialnego jedynie kwestie ekonomiczne i chęć uzyskania zwiększonych środków finansowych w ramach subwencji oświatowej. Nie jest rzeczą Sądu ocena przesłanek, które legły u podstaw wprowadzenia przez ustawodawcę omawianego ograniczenia w zakresie tworzenia zespołów szkół. Sąd ogranicza się zatem do kontroli zgodności zaskarżonych przepisów stanowionych przez organ jednostki samorządu terytorialnego z treścią powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Treść zaskarżonej uchwały jest lakoniczna i merytorycznie zamyka się w 3 jednostkach redakcyjnych. W istocie w § 1 uchwały zawarto akt założycielski nowej szkoły, w § 2 włączono ją w skład istniejącego zespołu szkół, a w § 3 odesłano szczątkowo do statutu tegoż zespołu. W konsekwencji z uwagi na stwierdzone istotne naruszenia prawa zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, celem jej wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Odnosząc się do zakresu zaskarżenia wskazać należy ponadto, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie mógł ograniczyć rozstrzygnięcia do orzeczenia zgodnie z wnioskiem skargi, czyli stwierdzenia nieważności jedynie części zaskarżonego aktu prawnego tj.: § 2 i § 3 oraz tytułu uchwały w części "w zespole Szkół Ogólnokształcących". Takie orzeczenie stałoby bowiem w sprzeczności z rolą sądownictwa administracyjnego, która polega na dokonywaniu oceny zgodności z prawem poddanych kontroli aktów i czynności organów administracji publicznej. W sytuacji gdy sądowa kontrola zgodności z prawem aktu prawnego o charakterze generalnym dokonywana jest na skutek skargi organu nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, tym bardziej istotnego znaczenia nabiera konieczność zapewnienia realizacji konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej zgodnie z prawem (art. 7 Konstytucji). Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 327/07, akty stanowienia prawa, w tym także uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, zbudowane są z szeregu norm, nie zaś jedynie ze zbioru jednostek redakcyjnych poszczególnych przepisów. Zatem przedmiotem dokonywanej przez sąd administracyjny oceny zgodności aktu prawa miejscowego z aktami prawa wyższego rzędu są zawsze normy (wywiedzione na podstawie jednego lub wielu przepisów), nie zaś literalne brzmienie części, lub całości aktu prawnego rozumianego jako zbiór jednostek redakcyjnych. Wobec powyższego w ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, pozostawienie w obrocie prawnym jedynie § 1 zaskarżonej uchwały, stanowiącego o założeniu z dniem [...] września 2012 r. publicznej szkoły ponadgimnazjalnej o określonej nazwie i siedzibie, w istocie oznaczałoby pozostawienie w obrocie części wadliwej normy prawnej objętej zaskarżoną uchwałą. Analiza treści zaskarżonej uchwały, uzasadnienia jej projektu, jak również protokołu z sesji Rady Powiatu nie budzi wątpliwości, iż wolą rady nie było założenie nowej odrębnej szkoły - liceum sportowego, lecz jedynie założenie jej w ramach funkcjonującego juz zespołu szkół. Faktycznie zatem doprowadziłoby to do "wypaczenia" woli prawodawcy lokalnego. Nadto sam zapis § 1 zaskarżonej uchwały bez jednoczesnego nadania tworzonej szkole statutu, sprzeczny jest z obowiązującymi przepisami. Zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie zawiera bowiem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Od podjęcia uchwały ([...] listopada 2011 r.) do dnia orzekania nie upłynął jeszcze 1 rok, zatem nie jest wyłączone stwierdzenie jej nieważności . Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 82 ust. 1 a contrario ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Powiatu nr XIII/85/2011 w całości. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II sentencji wyroku znajduje oparcie w treści art. 152 P.p.s.a.