II SA/Go 228/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 19 sierpnia 2015 r., Nr XV/96/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwu [...] I. stwierdza nieważność § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz przepisów rozdziału 5 (§ 16 do § 23) zaskarżonej uchwały, II. umarza postępowanie w pozostałym zakresie. Uchwałą z dnia 19 sierpnia 2015 r., nr XV/96/15 Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej jako u.s.g.), nadała statut sołectwu [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2015 r., pod poz. 1459. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisów: 1. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w statucie organowi uchwałodawczemu, zebraniu wiejskiemu, kompetencji do odwoływania sołtysa oraz powoływania i odwoływania poszczególnych członków rady sołeckiej, 2. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, iż zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, bowiem straciła ona moc zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 31 stycznia 2019 r., nr VI/37/19 w sprawie nadania statutu sołectwu [...]. Następnie organ nie zgodził się z zarzutami skargi. Odnośnie zarzutu zawartego w punkcie 1 organ wskazał, iż zapis § 6 pkt 1 i 2 uchwały jest regulacją o charakterze technicznym, mając określić miejsce działania ogółu mieszkańców w celu wyboru i odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej. Co do zarzutu określonego w punkcie 2, wyjaśnił, iż społeczne konsultacje z mieszkańcami odbyły się, załączając do odpowiedzi na skargę uchwałę Rady Miejskiej nr XIII/84/15 z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami [...] w zakresie projektów statutów oraz zarządzenie Burmistrza nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie ogłoszenia o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami [...] w zakresie statutu sołectwa. Pismem procesowym z dnia [...] maja 2019 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę Prokuratora Rejonowego, przy czym modyfikuje zakres zaskarżenia w ten sposób, że cofa skargę w części dotyczącej zarzutu powołanego w punkcie 2 i na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wnosi o umorzenie postępowania w tym zakresie. Jednocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 ust. 1 pkt 1, 2 i Rozdział 5 ,,Zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej (§ 16 do § 23) zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. występujący w imieniu strony skarżącej Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł tak jak w skardze i piśmie procesowym z dnia [...] maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Miejskiej z dnia 19 sierpnia 2015 r., nr XV/96/15 w sprawie nadania statutu sołectwu [...]. Podstawę prawną uchwały stanowił między innymi przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Sąd za zasadny uznał zarzut podniesiony w skardze w punkcie 1, zmodyfikowany następnie w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2019 r. Słusznie Prokurator wskazał, iż § 6 ust. 1 pkt 1 i 2, oraz zapisy Rozdziału 5 (§ 16 - § 23) zaskarżonej uchwały istotnie naruszają prawo. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Taki zapis stoi w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., na podstawie którego zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze (por. wyroki WSA w Opolu: z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16; CBOSA). W konsekwencji za istotnie naruszające prawo należało uznać zapisy całego Rozdziału 5 zaskarżonej uchwały, regulującego tryb wyboru sołtysa, rady sołeckiej oraz ich odwoływania i wyborów uzupełniających przez zebranie wiejskie (§ 16 - § 23). Na koniec należy podkreślić, iż utrata mocy zaskarżonej uchwały zgodnie z § 28 ust. 2 wspomnianej w odpowiedzi na skargę uchwały nr VI/37/19, nie stała na przeszkodzie badania jej legalności w niniejszej sprawie. Istotą bowiem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 1 września 2010r., I OSK 368/10, z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13; CBOSA), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw oraz obowiązków podmiotów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie Sąd umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie skargi przez Prokuratora. Uznając cofnięcie za dopuszczalne, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt II sentencji wyroku).