II SA/Go 229/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] nr [...] przedmiocie wynagradzania pracowników Zespołu ds. Placówek Oświatowych oddala skargę. Dnia [...] Rada Gminy S., działając na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity - Dz.U. z 2001 roku, Nr 142 póz. 1591 ze zm.- dalej jako usg ) oraz § 2 pkt 2, § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego ( Dz.U. z 2005 roku, Nr 146, póz. 1222 ) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wynagradzania pracowników Zespołu ds. Placówek Oświatowych w [...]. W § 1 Rada ustaliła najniższe wynagrodzenie zasadnicze w l kategorii zaszeregowania na kwotę 950 zł. Zaś w § 2 uchwały organ stanowiący gminy uchwalił, iż na podstawie porozumienia z Zespołem ds. Placówek Oświatowych w [...] ustala się wartość punktu w wysokości 6,00 zł. Wykonanie uchwały, wchodzącej w życie z dniem ogłoszenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy z mocą od dnia 1 stycznia 2008 roku, powierzone zostało Wójtowi Gminy. Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 4 stycznia 2008 roku. Rozstrzygnięciem nadzorczym [...] Wojewoda Lubuski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 usg, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] w części dotyczącej § 2. W uzasadnieniu organ nadzoru wywiódł, iż dokonana analiza prawna badanej uchwały wskazuje, że narusza ona istotnie prawo tj. § 3 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego ( Dz.U. Nr 146, póz. 1222 ze zm.) Wskazał, że myśl § 3 ust. 4 rozporządzenia wartość jednego punktu w złotych ustala pracodawca w porozumieniu -odpowiednio - z radą gminy, radą powiatu lub sejmikiem województwa, stosownie do swoich możliwości finansowych. W związku z tym stwierdził, iż określenie wartości jednego punktu służącego do obliczania miesięcznych kwot wynagrodzenia zasadniczego przysługującego pracownikom zatrudnionym na stanowiskach zaszeregowanych do poszczególnych kategorii jest kompetencją danego pracodawcy, nie zaś Rady Gminy. Tymczasem w § 2 kwestionowanej uchwały to właśnie Rada Gminy faktycznie ustaliła wartość jednego punktu, przekraczając tym samym swoje kompetencje. W dniu 7 marca 2008 roku skargę na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 1 lutego 2008 roku ( otrzymane 7 lutego 2008 roku ) wniosła Rada Gminy S., reprezentowana przez radcę prawnego K.P.. Domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Strona skarżąca zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucała naruszenie "§ 3 ust. 1 pkt 4" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego poprzez jego błędną interpretację. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej, wywodził, iż bezzasadny jest zarzut organu nadzoru jakoby Rada Gminy S. uchwałą [...] przekroczyła swoje kompetencje, ustalając wartość jednego punktu. Wywodził, iż zgodnie z "§ 3 ust. 1 pkt 4" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku wartość jednego punktu ustala pracodawca w porozumieniu z radą gminy. Podnosił, iż Kierownik Zespołu Placówek Oświatowych w [...] przedstawił w piśmie z dnia 14 grudnia 2007 roku propozycje dotyczące najniższego wynagrodzenia oraz wartości punktu w złotych, określając tym samym jako pracodawcy, najniższe wynagrodzenie i wartość punktów. Dla skuteczności tych ustaleń koniecznym było porozumienie z Radą Gminy S.. Rada Gminy S. uchwałą nr [...] przyjęła ustalenie wysokości najniższego wynagrodzenia i wartości punktu zgodnie z ustaleniem ich przez pracodawców. Podkreślał, iż taki organ jak rada gminy nie może wyrazić swojego stanowiska inaczej niż uchwałą. O wysokości wartości punktów zadecydował pracodawca, a Rada Gminy S. w ramach porozumień dotyczących tego wskaźnika wydała uchwałę, bowiem porozumienie mogło być wykonane tylko i wyłącznie w takiej formie. Zdaniem skarżącej Gminy, Wojewoda dokonał wadliwej interpretacji sposobu wykonania powołanego przepisu rozporządzenia. Przepis ten nie został w żaden sposób naruszony, gdyż doszło do porozumienia między pracodawcą a radą gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Organ nadzorczy podkreślił, iż nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że pracodawca w piśmie z dnia 14 grudnia 2007 r., a nie Rada Gminy, ustalił wartość punktu, gdyż treść § 2 przedmiotowej uchwały wyraźnie wskazuje, iż Rada Gminy S. "ustaliła", a nie "wyraziła zgodę na ustalenie" wartości punktu. Organ wskazał ponadto, iż § 3 ust. 4 rozporządzenia daje podstawę do wydania uchwały będącej wyrazem porozumienia się organu stanowiącego gminy z pracodawcą w przedmiocie wartości jednego punktu. Uchwałę poprzedzać musi okoliczność faktyczna w postaci przeprowadzenia procesu wspólnych porozumień. Jak podkreślił Wojewoda Lubuski we wskazanym przez skarżącego piśmie z dnia 14 grudnia 2007 r. pracodawca faktycznie nie ustalił wartości punktu, gdyż może to nastąpić dopiero po zakończeniu wzajemnych porozumień tj. po podjęciu uchwały przez Radę Gminy wydanej na podstawie § 3 ust. 4 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zawierała uzasadnionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia, a do postępowania w tych sprawach, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Zatem usunięcie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 roku , Nr 153, póz. 1270 ze zm. - dalej jako ppsa ). W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż za dopuszczalne Sąd uznał wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przez radę gminy, reprezentowaną przez pełnomocnika ustanowionego przez przewodniczącego tejże rady, któremu organ ten powierzył wykonanie swej uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. W systemie władz gminy organem wyposażonym w uprawnienia do jej reprezentacji w postępowaniach sądowych, w tym również w postępowaniu sądowo-administracyjnym ze skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, jest jej wójt ( burmistrz, prezydent miasta ) bowiem zgodnie z art. 31 usg wójt ( burmistrz, prezydent) kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Nie ma jednak podstaw do tego, aby pozbawić radę gminy możliwości powierzenia wykonania uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego pełnomocnikowi, którym może być adwokat, radca prawny lub nawet przewodniczący rady( por. niepublikowane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2005 roku w sprawie sygn. akt II OSK 49/04 ). Skoro więc ustawodawca dał radzie uprawnienie do decydowania w formie uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, to nie jest wyłączona kompetencja tejże rady do decydowania o tym kto tę uchwałę będzie realizował. Uznając zatem, iż wymogi formalne, w tym w zakresie dochowania terminów do złożenia skargi, zostały spełnione Sąd zgodnie z treścią art. 1 i 2 p.p.s.a. dokonał kontroli legalności aktu podjętego przez Wojewodę Lubuskiego i nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy czy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozpatrując sprawę ze skargi na akt nadzoru należy dokonać oceny, czy zachowana została procedura podjęcia aktu nadzoru oraz czy zawarte w nim rozstrzygnięcie znajduje oparcie w przepisach prawa. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 4 ( a nie "§ 3 ust.1 pkt 4" jak wskazywał w skardze pełnomocnik skarżącej) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego kompetencję do ustalania wartości jednego punktu w złotych posiada pracodawca w porozumieniu -odpowiednio- z sejmikiem województwa, radą powiatu lub radą gminy. Dla pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego pracodawcą nie jest samorząd, lecz jednostka budżetowa, gospodarstwo pomocnicze tej jednostki lub zakład budżetowy jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty ( tekst jednolity Dz. U. z 2004 roku, Nr 256, póz. 2572 ) dyrektor szkoły lub placówki jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników nie będących- nauczycielami. W konsekwencji więc pracodawcą dla nie będących nauczycielami pracowników szkół i innych jednostek oświatowych prowadzonych przez gminę jest szkoła lub placówka, reprezentowana przez jej dyrektora lub kierownika. Z tych przyczyn uprawnienie do ustalania wartości jednego punktu w złotych posiada wskazany podmiot jako pracodawca w porozumieniu z odpowiednią radą gminy. Regulacja ust. 4 § 3 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2005 roku wskazuje, że przy ustalaniu wartości jednego punktu wymagana jest forma współdziałania pracodawcy z organem stanowiącym gminy wyrażająca się w określeniu: "w porozumieniu". Współdziałanie pomiędzy organami ( podmiotami ) może następować z wykorzystaniem różnych form określonych stosownymi przepisami. Skala takiego współdziałania jest bardzo rozległa, poczynając od wydania wspólnego aktu, przez jego uzgodnienie z innym organem czy zasięgnięcie opinii innego organu. Z wyjątkiem pierwszej sytuacji, gdzie oba organy występują w równorzędnej roli, w pozostałych sytuacjach - wydany akt pochodzi od jednego tylko organu, bez względu na jego uzgodnienie czy zaopiniowanie przez inny organ. Należy przy tym wskazać na "Zasady techniki prawodawczej" ( stanowiące załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku - Dz. U. z 2002 roku , Nr 100 póz. 908 ) ustanawiające standardy prawidłowej legislacji. Zgodnie z § 74 Zasad użyty w ust. 4 § 3 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2005 roku zwrot: "w porozumieniu" oznacza sytuację w której współuczestniczenie ma polegać na osiągnięciu porozumienia w sprawie treści aktu normatywnego, a następstwem braku porozumienia ma być to, że akt nie dochodzi do skutku. Wskazane unormowania pozwalają na stwierdzenie, iż obowiązek uzgodnienia z radą gminy wskaźnika w postaci wartości jednego punktu oznacza jedynie, że bez zgody rady pracodawca nie może ustalić jego wysokości. W dalszym jednak ciągu jest to akt pochodzący od pracodawcy, a nie od organu uzgadniającego. Za prawidłową w związku z tym uznać należy formułę wyrażania zgody przez organ stanowiący samorządu terytorialnego na określenie wartości takiego wskaźnika proponowanej przez pracodawcę ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2000 roku z 25 września 2000 roku II SA 1159/00 -Lex 45219). W zakwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym § 2 uchwały Rady Gminy S. z dnia 28 grudnia 2007 roku nr [...] organ ten uchwalił, iż "na podstawie porozumienia z Zespołem ds. Placówek Oświatowych w [...] ustala się wartość punktu". W ocenie Sądu użyte w § 2 sformułowanie "ustala się" nie może być - wbrew wywodom skargi - uznane tylko za formę wyrażenia akceptacji dla propozycji dyrektorów szkół lub kierowników placówek. Potoczne rozumienie sformułowania "ustala się" przesądza bowiem o tym, iż w istocie organ stanowiący Gminy S. ustalił wartość punktu porozumiewając się - jak wykazał - z jednym pracodawcą. Przekroczył tym samym swą kompetencję określoną przepisem § 3 ust. 4 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2005 roku. Rada gminy posiada bowiem uprawnienie jedynie do uzgodnienia proponowanych przez pracodawców wartości punktu lub do odmowy zatwierdzenia proponowanych wartości. Nie przysługuje jej kompetencja wyręczania pracodawcy w ustalaniu takich wartości, jak to uchwalono w § 2 uchwały. Jest przy tym oczywistym, iż rada gminy, jako organ kolegialny, wyraża swe stanowisko i opinie w drodze uchwał po przeprowadzonym głosowaniu i jedynie w takiej formie może potwierdzić porozumienie z pracodawcą w przedmiocie określenia wartości punktu. Postanowienia uchwały rady gminy we wskazanym przedmiocie powinny być jednak tak formułowane, aby w ich treści czynność współdziałania była potwierdzona w zakresie odpowiadającym posiadanym przez organ stanowiący gminy kompetencjom. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Natomiast przepis art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z powyższego wynika, że - a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g. - każde istotne naruszenie prawa powoduje stwierdzenie nieważności aktu organu gminy dotkniętego taką wadą. W wyroku z dnia 21 marca 2007r.,IV SA/Wa 2296/06,LEX nr 320813, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że użyty w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Natomiast w wyroku z dnia 29 listopada 2006r (l OSK 1287/06, LEX nr 320891), NSA stwierdził, że kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.) stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania: "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Lubuski stwierdził nieważność § 2 uchwały rady Gminy S. z dnia 28 grudnia nr [...], uznając, iż przepis ten w sposób istotny narusza przepis prawa. W ocenie Sądu stanowisko to w całości zasługuje na akceptacje, gdyż omówione naruszenie § 3 ust. 4 rozporządzenia ma charakter istotny za względu na działanie Rady we wskazanym powyżej zakresie bez podstawy prawnej. Mając na uwadze powyższe okoliczności skarga Rady Gminy S., jako nieuzasadniona, podlega z mocy art. 151 ppsa oddaleniu. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze znany mu z urzędu fakt, iż wskazana uchwała Rady Gminy S. stała się również przedmiotem skargi Wojewody Lubuskiego z dnia 15 lutego 2008 roku w sprawie II SA/Go 204/08 .