II SA/Go 238/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r. nr XXVII/216/09 w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego I. stwierdza nieważność § 2 ust.4 i § 3 ust.2 i 3 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Powiatu w dniu [...] czerwca 2009 r. podjęła uchwałę Nr XXVII/216/2009 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. W § 2 ust.4 ww. aktu uchwalono, iż za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1 - 3 uchwały na czas krótszy niż 24 godziny jest traktowany jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Natomiast w § 3 ust. 2 określono, iż za zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego roczne stawki opłat obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Z kolei § 3 ust. 3 uchwały stanowi, że urządzenia w pasie drogowym za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Powyższą uchwałę Rada podjęła na podstawie art. 12 pkt. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2009 r. Nr 84, poz. 1141 i weszła w życie z dniem 14 sierpnia 2009 r. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy, który zarzucił, iż § 2 ust. 4 i § 3 ust. 2 i 3 tej uchwały istotnie narusza prawo – art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) z uwagi na przekroczenie przez Radę upoważnienia ustawowego, którego zakres określają nie tylko powołane przepisy ustawy o drogach publicznych, ale także art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr XXVII/216/09 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w części – to jest § 2 ust. 4 oraz § 3 ust. 2 i ust. 3 ww. uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, iż z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych wynika, iż Rada Powiatu uprawniona była wyłącznie do określenia stawki opłat za zajęcie 1 m kwadratowego pasa drogowego przez 1 dzień lub stawki rocznej pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w zależności od celu zajęcia pasa drogowego. Żaden przepis tej ustawy nie upoważnia natomiast Rady do ustalania sposobu obliczania opłaty. Tymczasem Rada Powiatu czyni to w zaskarżonych przepisach uchwały. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2010 r. Przewodniczący Rady Powiatu podniósł, iż uchwałą nr XXXVI/288/10 z dnia [...] kwietnia 2010 r. Rada Powiatu uchyliła § 2 ust. 4 i § 3 ust. 2 i ust. 3 uchwały z dnia [...] czerwca 2009 r. Zdaniem Rady uwzględnia to stanowisko strony skarżącej i stanowi podstawę umorzenia postępowania sądowo-administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. Prokurator Okręgowy cofnął skargę z uwagi na to, iż Rada Powiatu uwzględniła skargę w całości uchylając w dniu [...] kwietnia 2010 r. zaskarżone przepisy uchwały. Jednakże gdyby do dnia rozprawy w dniu 19 maja 2010 r. uchwała zmieniająca zaskarżony akt prawa miejscowego nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa, Prokurator wniósł o merytoryczne rozpatrzenie skargi. Jak wynika z informacji Wydziału Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] maja 2010 r., do dnia wyznaczonej na 19 maja 2010 r. rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, przedmiotowa uchwała nie zostanie opublikowana i nieznana jest jeszcze data jej publikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Prokurator Okręgowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), zezwalający prokuratorowi m.in. na wystąpienie do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego. Dodatkowo prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Po myśli art. 40 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze .zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 3 ww. ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Kwestię sposobu obliczania przedmiotowej opłaty regulują kolejne ustępy art. 40 ustawy o drogach publicznych. I tak przykładowo zgodnie z art. 40 ust. 4 cyt. ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Do ustalenia wysokości stawek 1 m2 ustawodawca upoważnił odpowiednio Ministra właściwego do spraw transportu (dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) oraz organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (dla dróg, których zarządcą są te jednostki samorządu terytorialnego) – art. 40 ust. 7 i 8. Wobec tego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały upoważnione ustawowo jedynie do ustalenia jednego ze składników iloczynu stanowiącego opłatę za zajęcie pasa drogowego – wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Należy zaznaczyć, że o ile przepis art. 40 ust. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych daje upoważnienie ustawowe do wydania uchwały w omawianym przedmiocie, to w art. 40 ust. 9 ww. ustawy zostały enumeratywnie wyliczone kryteria, które winien uwzględnić organ przy jej uchwalaniu, tj.: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego, 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rady Powiatu z dnia [...] czerwca 2009 r. stanowił przepis art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty o której mowa w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł. Przepis ten od daty podjęcia przedmiotowej uchwały nie uległ zmianie. W rozpoznawanej sprawie skarżący Prokurator zakwestionował jako niezgodne z prawem jedynie §§ 2 ust. 4 oraz 3 ust. 2 i ust. 3 ww. uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby zajmującej pas drogowy dróg gminnych, dla których zarządcą jest Powiat. Okolicznością niesporną jest, iż zaskarżona uchwała nie ma jednorazowego zastosowania, lecz może lub mogła być wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadków. Nadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie z treścią art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Z wymienionego przepisu wynika, iż istnieje obowiązek uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daniowego takich jak określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek czy też zasad przyznawania ulg i umorzeń. Tylko niektóre zagadnienia mogą zostać uregulowane przez akty wykonawcze wydawane w ramach upoważnienia ustawowego o ile nie mają one charakteru zasadniczego, stanowią jedynie dopełnienie regulacji ustawowej i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji daniny. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 6 marca 2002 r. w sprawie P 7/00 (OTK nr 2 z 2002 r. poz.13) i z 9 lutego 1999 r. w sprawie U 4/98 (OTK nr 1 z 1999 r. poz. 4). Nie ulega wątpliwości, iż opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Jest to bowiem obowiązkowe świadczenie pieniężne przewidziane na rzecz gminy w razie zajęcia pasa drogowego i jest ono uiszczane przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia na terenie gminy. Zasadnicze elementy opłaty zostały uregulowane w ustawie o drogach publicznych. W przepisie art. 40 wymienionej ustawy określono podmiot oraz przedmiot opodatkowania a także sposób wyliczenia opłaty. Ustalono, iż opłata stanowi iloczyn elementów określonych w art. 40 ust. 4 – 6. Zgodnie z ust. 4 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 (na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania tego pasa. Jedynie do określenia wysokości jednego elementu, a mianowicie stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, został upoważniony organ jednostki samorządu terytorialnego. Upoważnienie to jest również istotnie ograniczone, gdyż ustalono, iż opłaty o których mowa w ust. 4 i 6 art. 40, nie mogą przekroczoyć10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. W ocenie Sądu zasadny jest zarzut prokuratora co do sprzeczności przepisu § 2 ust. 4 oraz § 3 ust. 2 i 3 ww. uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego z przywołanymi przepisami ustawy o drogach publicznych. To ustawa określiła sposób ustalenia przedmiotowej opłaty jako iloczynu ww. składników. Oznacza to, iż wolą ustawodawcy było uzależnienie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego zarówno od liczby dni zajmowania tegoż pasa, ustalonej przez właściwy organ stawki za zajęcie 1 m2, jak i od liczby metrów kwadratowych zajmowanej powierzchni. Przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają, aby w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalił wyłącznie wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wobec tego nieuprawnione było ustalenie przez organ samorządu iż zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny na prawach wyłączności w celach innych niż prowadzenie robót drogowych w pasie drogowym, umieszczania w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam - jest traktowany jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień tym bardziej iż tę materię reguluje ustawa o drogach publicznych. Zauważyć nadto należy, iż § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 908) wyraźnie stanowi, iż w akcie wykonawczym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Natomiast w § 3 ust. 2 i 3 uchwały Rada nie tylko że zajęła się problematyką, do której nie miała ustawowego upoważnienia, ale nadto zmieniła treść ustawowego uregulowania co do rozumienia terminu "rok" i "rok kalendarzowy" oraz przyjęła niezgodnie z ustawą, iż za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, gdy tymczasem ustawa za podstawę w takiej sytuacji przyjmuje dni a nie miesiące. W konsekwencji, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż uchwała Rady Powiatu z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr XXVII/216/2009, w zaskarżonej przez Prokuratora części, w istotny sposób narusza przepis art. 40 ust. 2 i 4 oraz ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 p.p.s.a. skutkowało to zatem stwierdzeniem przez Sąd nieważności powyższej uchwały w zaskarżonej części. Odnieść należy się również do wniosku Rady Powiatu zawartego w odpowiedzi na skargę o umorzenie niniejszego postępowania sądowego z powodu jego bezprzedmiotowości. Organ podniósł, iż uwzględniając stanowisko Prokuratora Okręgowego w dniu [...] kwietnia 2010 r. podjął uchwałę nr XXXVI/288/10 w sprawie zmiany uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, którą zmieniono brzmienie § 2 ust. 4 i § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały nr XXVII/216/2009 z dnia [...] czerwca 2009 r. (Dz.Urz.Woj. Nr 84, poz. 1141) poprzez ich uchylenie. W tym miejscu podkreślić należy, iż Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (sygn. akt W 5/94, opubl. OTK 1994, nr 2, poz. 44), dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przyjął, a pogląd ten podziela Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. Z kolei w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (sygn. akt K 10/93, opubl. OTK 1994, cz. 1 poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc nawet uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. W tym kontekście istotne jest to, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wydania). Powyższe rozróżnienie ma zatem niewątpliwie znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego adresatów norm prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale. Zdaniem Sądu, uchylenia uchwały nie można utożsamiać również z uwzględnieniem skargi opartej na żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały, nie budzi bowiem wątpliwości, iż skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (vide: stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 854/03, opubl. Samorząd Terytorialny z 2005 r. z. 7-8 poz. 125). Za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego uchylonej po wniesieniu skargi do sądu opowiedział się kilkukrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767, wyrok z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Tym bardziej, iż w dniu orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, to jest w dniu 19 maja 2010 r. uchwała zmieniająca uchwałę zaskarżoną nie została jeszcze opublikowana, a zatem zmiana nie weszła jeszcze w życie, bowiem jak wynika z jej § 3 wejdzie ona w życie po 14 dniach od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji.