II SA/Go 241/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi J.S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XXIX/228/2013 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej oddala skargę. Pismem z [...] grudnia 2012r. Komisarz Wyborczy zawiadomił Przewodniczącego Rady Miejskiej, że wobec radnego Rady Miejskiej J.S. prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego z [...] listopada 2012 r. w sprawie [...], postępowanie karne o czyn z art. 18 § 2 K.k w zw. z art. 250a § 2 K.k, zostało warunkowo umorzone na okres próby lat 2. Komisarz zaznaczył, że przestępstwo z ww. przepisu jest przestępstwem umyślnym ściganym z oskarżenia publicznego. Oznacza to, że J.S. utracił z dniem [...] listopada 2012 r. prawo wybieralności – art. 7 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010r., nr 176, poz. 1190 ze zm., dalej: O.w.). Dlatego też zgodnie z art. 190 ust. 2 O.w Rada Miejska powinna podjąć uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego. Taką uchwałę Rada Miejska podjęła [...] lutego 2013r. (nr uchwały: XXIX/228/2013) wskazując, że stwierdza się wygaśnięcie z dniem [...] lutego 2013 r. mandatu radnego Rady Miejskiej J.S. w okręgu wyborczym Nr 1 z listy Komitetu Wyborczego Wyborców J.S.. Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z [...] marca 2013 r. nr [...] stwierdzono nieważność ww. uchwały w części § 1 co do słów: "z dniem [...] lutego 2013 r.". Skargę na tę uchwałę wniósł J.S.. Zarzucając organowi stanowiącemu gminy naruszenie prawa poprzez zastosowanie art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r., nr 21, poz. 113 ze zm., dalej: p.w.K.w), który to przepis wszedł w życie dopiero 26 grudnia 2012 r., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że K.w wszedł w życie 1 sierpnia 2011 r. Wprowadzono także rozwiązania intertemporalne ujęte w czteroustępowe przepisy w art. 16 p.w.K.w, z których: w ust. 1 wynikało, że K.w stosuje się do wyborów zarządzonych po 1 sierpnia 2011 r., zaś w ust. 2 do wyborów zarządzonych przed dniem 1 sierpnia 2011 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. O.w. Sytuacja uległa jednak zmianie w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2011 r. (K 9/11), który uznał za niezgodne z art. 10 Konstytucji RP postanowienie art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.K.w i z dniem ogłoszenia tego wyroku przepisy te przestały obowiązywać, więc obowiązywała zasada bezpośredniego działania K.w. Wobec powyższego – zdaniem skarżącego – zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę z przekroczeniem zakresu jej kompetencji, gdyż organem uprawnionym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu był komisarz wyborczy (art. 383 § 2a w zw. z § 1 pkt 3 K.w). Skarżący zaznaczył, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego co prawda nie uchylił też ust. 3 art. 16 p.w.K.w, ale stanowi to wyjątek od zasady bezpośredniego działania K.w z chwilą jego wejścia w życie. Ponieważ przepis ten ma charakter wyjątkowy, nie może być interpretowany rozszerzająco, stanowi on jedynie o przedterminowych wyborach, a nie o wygaśnięciu mandatu radnego. W ocenie skarżącego inna interpretacja stanowiłaby obejście konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wobec powyższego uchwała została podjęta z przekroczeniem zakresu kompetencji Rady, a więc przez organ niewłaściwy. Skarżący wskazał, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 87/12. Skarżący wskazał także, że w uzasadnieniu senackiego projektu p.w.K.w (druk sejmowy nr 603) jednoznacznie stwierdzono, że z dniem ogłoszenia wyroku art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.K.w zostaje wyeliminowany z porządku prawnego. Zamiast zakwestionowanej regulacji intertemporalnej będzie obowiązywać zasada bezpośredniego działania prawa nowego. Odpowiadając na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał, że przywołane przez skarżącego zarówno orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, nie mogą odnosić się do przepisu art. 16 ust. 2a p.w.K.w, który pojawił się później, zapewne w wyniku właśnie uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem organu dyspozycja art. 16 ust. 2a p.w.K.w jest jasna i czytelna. Bez znaczenia dla zastosowania przez Radę tego przepisu jest także fakt uprawomocnienia się wyroku w sprawie karnej w dniu [...] listopada 2012 r., skoro uznanie za winnego skarżącego nastąpiło w czasie trwania kadencji Rady. Zasadnym było więc podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, przy zastosowaniu przepisów dotychczas obowiązujących tj. przepisów O.w. Organ zaznaczył, że takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 30 października 2012 r. III SA/Gd 667/12 (Lex nr 1249377), Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lipca 2012 r. II OSK 1501/12 i w wyrokach z 19 czerwca 2012 r. w sprawach II OSK 1304/12 i II OSK 1305/12. Organ wskazał, że stanowisko sądów administracyjnych znalazło potwierdzenie w uchwalonym przez Sejm i Senat przepisie art. 16 ust. 2a p.w.K.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestą sporną w rozpoznawanej sprawie jest to czy status prawny skarżącego jako radnego wybranego w wyborach uzupełniających na kadencję trwającą od 2010 r. do 2014 r., jest regulowany przepisami dotychczasowymi, tj. O.w, czy też K.w. Rozstrzygając ten spór należy odnieść na samym początku do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2011 r. sygn. akt K 9/11. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. p.w.K.w przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 10 Konstytucji (zakwestionowany art. 16 p.w.k.w. stanowił, że K.w stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jego wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów (ust. 1), zaś do wyborów zarządzonych przed dniem jego wejścia w życie należy stosować przepisy dotychczasowe (ust. 2)). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego ogłoszony został w Dzienniku Ustaw z 21 lipca 2011 r. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował problem, czy i w jakim zakresie przepisy art. 16 ust. 1 i 2 p.w.K.w utraciły moc. Z dniem 1 sierpnia 2011 r. weszły w życie p.w.K.w oraz K.w. W związku z tym powstał zasadniczy problem, jakie przepisy mają zastosowanie od 1 sierpnia 2011 r. do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętych po wyborach samorządowych w 2010 r. W tym zakresie w orzecznictwie prezentowane były dwa stanowiska. Według pierwszego z nich, od 1 sierpnia 2011 r. do rozpoczętych kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego mają zastosowanie przepisy K.w, z uwzględnieniem przepisów dotychczasowych jedynie w zakresie określonym w art. 16 ust. 3 i 4 p.w.K.w, a więc do wygaśnięcia mandatu i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta stosuje się odpowiednie przepisy K.w (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 87/12 - wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Według drugiego stanowiska, od 1 sierpnia 2011 r. do rozpoczętych kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. O.w, a więc do wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta stosuje się odpowiednio przepisy tej ustawy (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 6 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 38/12 – wyrok dostępny w CBOSA). Wracając do wyroku Trybunału Konstytucyjnego trzeba podkreślić, że wyrok ten, w zakresie dotyczącym art. 16 ust. 1 i 2 p.w.K.w, odnosi się do "reżimu prawnego wyborów", które mają być zarządzone. Z treści uzasadnienia wyroku wynika, że chodzi w nim o wybory parlamentarne, które mają być przeprowadzone, a nie o wybory które już przeprowadzono i kadencje rozpoczęte po przeprowadzonych wyborach. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego "regulacja intertemporalna, którą ustawodawca ustanowił w art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w. spowodowała zatem powstanie niepewności co do reżimu prawnego, według którego odbędą się wybory parlamentarne w 2011 r. Mechanizm wynikający z powołanych przepisów w praktyce wyłączył bezpieczeństwo prawne, zagwarantowane przez uchwalenie Kodeksu wyborczego we właściwym czasie. Właśnie owa niepewność co do prawa, jaką wprowadził art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w., decyduje o niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów. Kodeks wyborczy wprowadza bowiem wiele istotnych zmian w stosunku do regulacji zawartej w ordynacji wyborczej. Brak pewności, czy zmiany te będą obowiązywać w wyborach parlamentarnych w 2011 r., narusza zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. To z kolei przesądza o niezgodności art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w. z art. 2 Konstytucji". W związku z tym Trybunał wskazał, że "stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności opisanej wyżej regulacji intertemporalnej oznacza, że z dniem ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. zostaje wyeliminowany z porządku prawnego, a w konsekwencji powstaje - wynikająca z art. 1 i art. 10 pkt 3 p.w.k.w. - pewność co do reżimu prawnego jesiennych wyborów do Sejmu i Senatu. Zamiast zakwestionowanej regulacji intertemporalnej będzie obowiązywać zasada bezpośredniego działania prawa nowego. Ponieważ kodeks wyborczy wchodzi w życie 1 sierpnia 2011 r., a najbliższe wybory parlamentarne odbędą się po tym terminie, do wyborów tych będą zastosowane jego przepisy". Nie ulega zatem wątpliwości, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie odnosi się do wyborów przeprowadzonych przed uchwaleniem K.w i kadencji rozpoczętych przed wejściem w życie K.w, a w szczególności nie odnosi się do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji rozpoczętych po tych wyborach. Zatem stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z art. 2 Konstytucji art. 16 ust. 1 i 2 p.w.K.w przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, nie powoduje zmiany stanu prawnego co do tego, że do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętej po tych wyborach mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. O.w, w tym przepisy tej ustawy dotyczące wygaśnięcia mandatu radnego i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Zgodnie z art. 16 ust. 3 p.w.K.w do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której K.w wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe to przepisy O.w. Stosowanie tych przepisów do wyborów uzupełniających w czasie trwającej kadencji organów samorządu terytorialnego oznacza, że wygaśnięcie mandatu oraz stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego regulują przepisy art. 190 i 191 O.w. Należy odnotować, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie przyjmowano, że do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r. stosuje się przepisy O.w oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (np. wyroki cytowane przez Burmistrza w odpowiedzi na skargę – dostępne w CBOSA). Stanowisko to zostało także potwierdzone znowelizowanym przepisem art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2012 r. p.w.K.w (przez art. 1 ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy – Dz.U. z 2012 r., poz. 1399), zgodnie z którym do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której K.w wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarżący wybrany został do Rady Miejskiej w wyborach uzupełniających przeprowadzonych w marcu 2011 r., a więc przed wejściem w życie K.w. Zatem - zdaniem Sądu - wobec wybrania skarżącego na kadencję trwająca od 2010 r. do 2014 r., w sprawie zastosowanie mają przepisy poprzednio obowiązującej ustawy, a mianowicie O.w. Odpowiadając zatem na sporną kwestię należy stwierdzić, że status prawny skarżącego regulowany jest przepisami dotychczasowymi, tj. O.w a nie jak twierdzi skarżący K.w. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 O.w prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) nie mają osoby wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że Sąd Rejonowy wyrokiem z [...] listopada 2012 r., sygn. akt [...], uznając skarżącego za winnego popełnienia przestępstwa przeciwko wyborom (uznanie za winnego nastąpiło w czasie trwania kadencji Rady Miejskiej), warunkowo umorzył postępowanie karne wobec skarżącego na okres próby w rozmiarze 2 lat. . W świetle tych ustaleń nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że skarżący z dniem uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego (a więc z dniem [...] listopada 2012 r.) utracił bierne prawo wyborcze. Brak prawa wybieralności jest przesłanką wygaśnięcia mandatu radnego, zgodnie z treścią art. 190 ust. 1 pkt 3 O.w. Skutek ten następuje z mocy samego prawa, a uchwała właściwej rady ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający ten fakt. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.