III SA/Wr 87/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi H. O. na uchwałę Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta i Gminy W. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Miasta i Gminy W. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania; 3. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Skarżący został wybrany Burmistrzem MiG W. [...] r., kiedy to obowiązywały przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (jednolity tekst: Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190), przywoływanej dalej jako "ordynacja" oraz ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (jednolity tekst: Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1091). Wyrokiem z dnia [...] r. ([...]) Sądu Rejonowego w O. [...] Wydział Karny został on skazany na karę pozbawienia wolności za przestępstwa z art. 271 § 1 k.k. i z art. 18 § 1 w związku z art. 271 § 1 k.k. Wyrok ten został utrzymany w mocy przez Sąd Okręgowy we W. Wydział IV Karny Odwoławczy, który uznał apelację oskarżonego za oczywiście bezzasadną (wyrok SO we W. z dnia [...] r., [...]). W związku ze skazaniem, Wojewoda D. – działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1571 ze zm. – dalej "u.s.g.") w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta – wezwał Radę Miasta i Gminy W. (w piśmie z dnia [...] r.) do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu skarżącego, w terminie 30 dni od daty otrzymania wezwania. Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu Burmistrza (przysługującego skarżącemu), opisana w sentencji niniejszego, wyroku została podjęta w dniu [...] r., na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ordynacji w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Z jej uzasadnienia wynika, że przyczyną stwierdzenia wygaśnięcia mandatu było skazanie Burmistrza za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, w efekcie czego skarżący utracił prawo wybieralności. Z pisemnego wyjaśnienia Przewodniczącego Rady, udzielonego na żądanie Sądu, a datowanego na dzień [...] r., wynika, że zainteresowany został jedynie ustnie pouczony o terminie i sposobie zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego "w dniu doręczenia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu" (k. 17 akt sądowych). W skardze do tutejszego Sądu, datowanej na dzień [...] r. (skarga wpłynęła w tym samym dniu do Urzędu Miasta i Gminy) strona twierdziła, że kwestionowaną uchwałę otrzymała osobiście w dniu [...] r., wnosząc o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów. Skarżący zarzucił, iż uchwała, o której mowa, została wydana bez podstawy prawnej przez organ do tego nieuprawniony, w efekcie czego doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 492 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) w związku z art. 1 oraz art. 10 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), przywoływanej w kolejnych wywodach jako "p.w.k.w." W uzasadnieniu skargi przywołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. (K 9/2011), w którym Trybunał uznał za niezgodne z Konstytucją między innymi art. 16 ust. 1 i ust. 2 przepisów wprowadzających kodeks wyborczy. W ocenie skarżącego, skutkiem takiego rozstrzygnięcia, od dnia 1 sierpnia 2011 r. straciły moc obowiązującą: ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Akty te nie mogły już zatem stanowić podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącego, a w świetle powołanych w skardze przepisów kodeksu wyborczego, który ma bezpośrednie zastosowanie w sprawie, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu burmistrza z powodu utraty prawa wybieralności wskutek skazania za przestępstwo umyślne ścigane z urzędu nie należy już do kompetencji Rady. W odpowiedzi, strona przeciwna wniosła o odrzucenie skargi jako złożonej po terminie, wywodząc, iż skarżący otrzymał materiały dotyczące sesji, na której podjęto zakwestionowaną uchwałę. Wiedział zatem, że stwierdzenie wygaśnięcia jego mandatu stanowić będzie przedmiot obrad Rady. Podniesiono ponadto, że uchwała została podjęta na wezwanie organu nadzoru (Wojewody D.). Już po wniesieniu skargi zainteresowany złożył pisemną rezygnację z funkcji Burmistrza (k. 23 akt sądowych), w związku z prawomocnym orzeczeniem wobec niego środka karnego w postaci zakazu pełnienia funkcji w organach samorządu terytorialnego, podtrzymując jednak skargę wniesioną w niniejszej sprawie (k. 33 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wypada stwierdzić, iż Sąd nie mógł uwzględnić wniosku strony przeciwnej o odrzucenie skargi jako złożonej po terminie. Brak bowiem dowodu na rzekome przekroczenie terminu przez skarżącego. Z dokumentacji sprawy wynika, że Rada w ogóle nie doręczyła zainteresowanemu uchwały podlegającej sądowej weryfikacji w niniejszej sprawie (brak dowodu takiego doręczenia), z pisemnym pouczeniem o terminie i sposobie jej zaskarżenia, do czego była bezwzględnie zobowiązana (por. choćby postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni: 1 kwietnia 2011 r., II OSK 648/ 11; 21 lipca 2011 r., II OSK 1423/11 i 27 lipca 2011 r., II OSK 1592/11). Strona przeciwna przyznała niedwuznacznie, iż ustnego pouczenia udzielono stronie skarżącej "w dniu doręczenia uchwały". Skarżący twierdzi jednak, że uchwałę otrzymał osobiście dopiero w dniu [...] r. (a brak dowodu, który wskazywałby na inną datę). W konsekwencji należało przyjąć, iż złożenie skargi w Urzędzie Miasta i Gminy w dniu [...] r. nastąpiło z zachowaniem terminu 7 dniowego, zakreślonego zarówno w art. 191 ust. 1 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, jak i w art. 493 ust. 1 kodeksu wyborczego (dla długości terminu przewidywanego na ewentualne wniesienie skargi do sądu administracyjnego od aktów bądź orzeczeń stwierdzających wygaśnięcie mandatu burmistrza nie ma zatem znaczenia zagadnienie aktu prawnego, który powinien stanowić normatywną podstawę do wydania takiego aktu/orzeczenia). Natomiast istota merytorycznego sporu w niniejszej sprawie sprowadza się właśnie do przesądzenia następującej kwestii: przepisy którego aktu prawnego powinny znaleźć zastosowanie do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu strony skarżącej. Nie ma kontrowersji między stronami postępowania sądowoadministracyjnego co do tego, że zaistniała podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, w postaci utraty przez zainteresowanego prawa wybieralności, wskutek prawomocnego skazania na karę pozbawienia wolności za popełnienie umyślnego przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego (okoliczności tej nie kwestionuje sam skarżący). W dawnych przepisach przesłanka ta wynikała z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ordynacji. Obecnie kwestia ta jest regulowana w art. 492 § 1 pkt 4 w związku z art. 11 § 2 pkt 1 in principio kodeksu wyborczego. Problem w tym, iż dawne i nowe przepisy przewidują w tych sprawach kognicję innych organów. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wskutek utraty prawa wybieralności z powodu skazania prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego pozostawało onegdaj w kompetencji rady gminy (art. 190 ust. 2 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw). Pod rządem kodeksu wyborczego jest to już jednak prerogatywa komisarza wyborczego (art. 492 § 2a kodeksu). Wywody tyczące zagadnienia, które miało decydujące znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, wypada rozpocząć od oczywistej konstatacji, iż w dniu 1 sierpnia 2011 r. wszedł w życie kodeks wyborczy, mający – z zamierzenia ustawodawcy – zastąpić, w ramach jednego aktu normatywnego, dotychczasowe partykularne regulacje odnoszące się do poszczególnych rodzajów wyborów (art. 1 kodeksu wyborczego, w związku z art. 10 p.w.k.w.). W ramach tak głębokiej reformy istotne są rozwiązania intertemporalne. W odniesieniu do kodeksu wyborczego zostały one ujęte w ramy czteroustępowego art. 16 p.w.k.w., którego pierwotne brzmienie było następujące: "Art. 16. 1. Ustawę wymienioną w art. 1 (chodzi o kodeks wyborczy – wtrącenie składu orzekającego) stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów. 2. Do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy wymienionej w art. 1 stosuje się przepisy dotychczasowe. 3. Do nowych przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. 4. Do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe." Przytoczone przepisy wskazują dość wyraźnie, że intencją legislatora było poddanie nowym regułom dopiero wyborów (wszystkich, których dotyczy kodeks, niezależnie od rodzaju wyborów) zarządzonych po dniu wejścia w życie kodeksu wyborczego oraz kwestii, które mogły się pojawić w czasie kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów. Sytuacja uległa jednak diametralnej zmianie z chwilą wejścia do obrotu (ogłoszenia) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. (K 9/11). W punkcie 12 tego orzeczenia Trybunał uznał za niezgodne z art. 10 Konstytucji postanowienia art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.k.w. W punkcie 9.8. uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia Trybunał określił wprost i jednoznacznie konsekwencje stwierdzenia niekonstytucyjności ostatnio wymienionych przepisów. Stwierdził, iż z dniem ogłoszenia wyroku, art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.k.w. kodeks wyborczy traci moc obowiązującą (zostaje wyeliminowany z porządku prawnego), a zamiast przewidzianej tam regulacji intertemporalnej będzie obowiązywać zasada bezpośredniego działania nowego prawa. Derogacja art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.k.w. wykluczyła w istocie możliwość realizacji zamiarów prawodawcy, które zamierzał on zrealizować w świetle pierwotnego brzmienia całego art. 16 tychże przepisów. Reguła stosowania kodeksu wyborczego – mimo jego formalnego wejścia w życie już z dniem 1 sierpnia 2011 r. – dopiero do wyborów zarządzonych po tej dacie i jedynie w odniesieniu do kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów, została wszak zastąpiona zasadą natychmiastowego stosowania przepisów kodeksu wyborczego od chwili jego wejścia w życie (zasadą bezpośredniego działania nowego prawa). Oznacza to konieczność stosowania kodeksu do wszystkich regulowanych w nim kwestii, poza sprawami, z wyłączeniem jedynie tych spraw, w których – na podstawie pozostającego w obrocie art. 16 ust. 3 i ust. 6 p.w.k.w. – zastosowanie znajdą wcześniej obowiązujące przepisy, formalnie wyeliminowane z obrotu w art. 10 p.w.k.w. Przepis ust. 3 w art. 16 p.w.k.w. nie ma większego znaczenia w rozpoznawanych przypadku. Rozwiązanie w nim przyjęte dotyczy bowiem nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie obecnej kadencji. Rozważenia wymaga natomiast postanowienie pomieszczone przez legislatora w ust. 4 tego samego artykułu. Wedle tego przepisu, przepisy dotychczasowe znajdą zastosowanie "do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji", w czasie której wszedł w życie kodeks wyborczy. Wspomniano już, że od chwili ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. (K 9/11), przywołane unormowanie stanowi wyjątek od zasady bezpośredniego działania kodeksu wyborczego, z chwilą jego wejścia w życie. Jako przepis o wyjątkowym charakterze, art. 16 ust. 4 p.w.k.w. nie może być interpretowany rozszerzająco. Zdaniem składu orzekającego Sądu, zakres hipotezy rozważanego przepisu powinien być określony zgodnie z jego dosłownym brzmieniem. W art. 16 ust. 4 p.w.k.p. mowa zaś jedynie o "przedterminowych wyborach wójta (burmistrza, prezydenta miasta", która to materia nie stanowi przecież przedmiotu sporu w niniejszej sprawie. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu burmistrza jest zagadnieniem odrębnym, choć wiążącym się – ewentualnie, w razie uprawomocnienia się aktu (orzeczenia) fakt ten ustalającego – z koniecznością przeprowadzenia przedterminowych wyborów. Nie można jednak utożsamiać obu kategorii (stwierdzenia wygaśnięcia mandatu oraz przedterminowych wyborów). Próba objęcia zakresem dyspozycji art. 16 ust. 4 p.w.k.w. nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa wprost w tym przepisie, ale także stwierdzania wygaśnięcia mandatu, stanowiłaby – w ocenie Sądu – wyraz nieuprawnionej rozszerzającej wykładni tego przepisu, stanowiącego obecnie ewidentny wyjątek od zasady bezpośredniego działania kodeksu wyborczego, która ma ewidentne zastosowanie po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. (K 9/11). Rozszerzająca interpretacja analizowanego przepisu prowadziłaby ponadto do swoistego "obejścia" konsekwencji wyroku, które Trybunał określił jednoznacznie w punkcie 9.8. uzasadnienia. Skład orzekający brał pod uwagę to, iż podstawowym motywem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.k.w. były ewentualne konsekwencje zastosowania zawartych tam rozwiązań w odniesieniu do wyborów parlamentarnych, niepożądane z punktu widzenia standardów przyjętych w ustawie zasadniczej i zasad, które powinny być respektowane przy tworzeniu prawa wyborczego. Niemniej godzi się jednak skonstatować, iż derogowane unormowania odnosiły się generalnie do "wyborów" i "kadencji". Nie tylko zatem do wyborów i kadencji parlamentarnych, lecz wszystkich typów wyborów określonych w art. 1 kodeksu wyborczego, i związanych z tymi wyborami kadencji. Derogowanie art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.k.w. spowodowało zatem konieczność bezpośredniego stosowania kodeksu wyborczego, z chwilą jego wejścia w życie, także do wyborów (i kadencji) wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Dotychczasowe wywody prowadzą do następujących konkluzji. Po pierwsze, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania kodeksu wyborczego, to ten właśnie akt, a nie przepisy wcześniej obowiązujące, należało stosować przy stwierdzaniu wygaśnięcia mandatu strony skarżącej. Jak już wyjaśniono, kwestia stwierdzania wygaśnięcia mandatu nie jest tożsama z zagadnieniem przedterminowych wyborów wójta, burmistrza prezydenta miasta, do którego miałby zastosowanie art. 16 ust. 4 p.w.k.w. po drugie, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu burmistrza z powodu prawomocnego skazania na karę pozbawienia wolności za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego co stanowiło podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały pozostaje aktualnie w gestii komisarza wyborczego, a nie rady gminy (art. 492 ust. 2a w związku z art. 11 § 2 kodeksu wyborczego). W świetle dopiero co wyartykułowanych wniosków jest oczywiste, że podlegająca weryfikacji Sądu uchwała została podjęta z przekroczeniem zakresu kompetencji Rady, a więc przez organ niewłaściwy. Stanowi to bez wątpienia istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), przytaczanej skrótowo jako "p.p.s.a.", obligujące do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Podejmując rozstrzygnięcie pomieszczone w punkcie I niniejszego wyroku, skład orzekający znał odmienne stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej, przedstawione w piśmie Przewodniczącego tej Komisji, datowanym na dzień [...] r. W treści pisma wyrażono pogląd, iż do zmian w składach rad gmin i stwierdzania wygaśnięcia mandatów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast kadencji 2010-2014 mają nadal zastosowanie przepisy ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Trudno podzielić takie zapatrywanie, ze względu na odwołanie się – dla jego jurydycznego wsparcia – wyłącznie na przepisy art. 16 p.w.k.w. (w tym zakresie jedynie ogólnikowo, bez rozważenia wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. (K 9/11) na kwestie intertemporalne) i na treść art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 217, poz. 1281). Ten ostatni przepis odnosi się bowiem do ustaw: o samorządzie gminnym i o samorządzie województwa, tymczasem zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała wydana została na podstawie innych aktów prawnych (ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Przeszkody do stwierdzenia nieważności uchwały stanowiącej przedmiot kontroli w rozpoznawanej sprawie nie stanowiła również późniejsza, pisemna rezygnacja skarżącego z funkcji Burmistrza (z jednoczesnym podtrzymanie skargi). Okoliczność ta stanowi bowiem inną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, odrębną od tej, na której oparta została uchwała, której legalność zakwestionował skarżący. Marginalnie wypada jedynie zauważyć, że i w tym wypadku organem kompetentnym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu byłby komisarz wyborczy (art. 492 § 2a w związku z § 1 pkt 3 kodeksu wyborczego). O kosztach (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., natomiast orzeczenie zawarte w punkcie III znajduje uzasadnienie w art. 152 tej samej ustawy.