II SA/Go 248/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie płatności obszarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego Z.M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W dniu 12 maja 2007 r. skarżący Z.M. złożył wniosek o przyznanie płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2007. W dniu [...] marca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) wydał decyzję nr [...], którą przyznał skarżącemu płatności w łącznej wysokości 150.038,76 zł, w tym tytułem jednolitej płatności obszarowej kwotę 90.820,83 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej kwotę 59.217,93 zł. Decyzją tą odmówił natomiast przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Decyzja stała się ostateczna w dniu 25 marca 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, powołując się na ujawnienie nowych i nieznanych w dacie wydawania decyzji okoliczności, wznowił postępowanie administracyjne w sprawie. Po jego przeprowadzeniu decyzją z dnia [...] listopada 2009 nr [...] organ uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] marca 2008r., przyznał jednolitą płatność obszarową i uzupełniającą płatność obszarową w zmniejszonej wysokości (łącznie 113.178,15 zł) oraz ponownie odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. 2. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] marca 2010 r. decyzją nr [...] uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] marca 2008 r. oraz przyznał skarżącemu płatność na rok 2007 w wysokości 34.625,84 zł tytułem jednolitej płatności obszarowej w wysokości 34625,84 zł, a w pozostałym zakresie odmówił uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że powierzchnie działek rolnych nr [...] oraz nr [...] podlegają "wykluczeniu", ze względu na niespełnienie warunku określonego w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 35, poz. 217 ze zm.; dalej ustawa o płatnościach, do 14 marca 2008 r. obowiązująca jako ustawa o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej; por. zmiany wprowadzone ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej, Dz.U Nr 44, poz. 262). Odmawiając przyznania płatności organ wskazał, że w dacie wydawania decyzji wskazane w decyzji grunty rolne nie były w posiadaniu skarżącego. Różnica powierzchni zadeklarowanej a uznanej przez organ dała 26,02 %, co spowodowało zmniejszenie płatności przedstawione w szczegółowym wyliczeniu zawartym w uzasadnieniu tej decyzji. Natomiast w odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej, wyliczona w oparciu o tą samą przesłankę różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a przyznaną przez organ wyniosła 44,80 % i w oparciu o tą różnicę nastąpiło zmniejszenie płatności. Organ podał, że w odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej zastosowanie miał art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., ze zm., dalej Rozporządzenie Nr 1782), który stanowi, że jeżeli stwierdzona różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią faktyczną wynosi więcej niż 3% ,ale nie więcej niż 30% ustalonej powierzchni faktycznej, kwota która ma być przyznana w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej zostanie zmniejszona w rozpatrywanym roku o dwukrotną wartość przypadającą na stwierdzoną różnicę powierzchni. Natomiast w odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej - art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., ze zm.; dalej Rozporządzenie Nr 796/2004), który stanowi, że wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica ta wnosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% ustalonego obszaru. Jeżeli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. 3. Od tej decyzji skarżący Z.M. złożył odwołanie, w którym zakwestionował stanowisko organu dotyczące zarówno istnienia przesłanki do wznowienia postępowania, jak również przyjętą przez organ wykładnię art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Powołując się również na art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach skarżący podniósł, że warunek posiadania gruntów przez okres całego roku nie jest konieczny do realizacji prawa do płatności. Wskazał, że przekazywanie gospodarstw w myśl art. 74 ust. 1 lit a) Rozporządzenia Nr 796/2004 oznacza sprzedaż, dzierżawę lub jakikolwiek inny podobny rodzaj transakcji w odniesieniu do danych jednostek produkcyjnych. Agencja Nieruchomości Rolnych nie przejęła od Z.M. gospodarstwa, a jedynie nie przedłużyła mu umowy dzierżawy. Wedle skarżącego ust. 2 art. 68 Rozporządzenia Nr 796/2004 odnosi się wyłącznie do takich okoliczności, w których rolnik na skutek zmiany stanu faktycznego straciłby uprawnienia do płatności, o które ubiega się we wniosku. Sam fakt utraty posiadania już po zbiorach - w jego ocenie - i to w wyniku odmowy przedłużenia dzierżawy gruntu, przy spełnionych wszystkich wymagań dotyczących utrzymania gruntu w dobrej kulturze rolnej nie powinien stanowić podstawy do odmowy płatności. Strona uważa również, że rolnika nie dotyczy obowiązek informowania organu o takich zmianach, które nie mają wpływu na wysokość przyznanych płatności. 4. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podzielił stanowisko organu pierwszej instancji podnosząc, że skarżący nie spełnił warunków umożliwiających przyznanie płatności bezpośrednich określonych w ustawie o płatnościach bowiem w dniu [...] lutego 2008 r., a więc w dniu wydania decyzji administracyjnej nr [...] nie był posiadaczem gruntów rolnych nr [...] oraz nr [...]. Działki te skarżący przekazał na rzecz Gospodarstwa Nadzoru i Administrowania Zasobem w [...] ze względu na nieprzedłużenie umowy dzierżawy. Uzasadniało to, zdaniem organu, wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). W ocenie organu oznaczało to, że skarżący przestał być ich posiadaczem (faktycznym użytkownikiem) w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Wprawdzie, jak podkreślono, przepis ten nie precyzuje, jaki okres posiadania działek rolnych spełniających określone wymogi uprawnia do przyznania płatności. Zdaniem organu odwoławczego w tej sytuacji warunek polegający na konieczności użytkowania gruntów rolnych w dniu wydania decyzji można wyprowadzić z zasad ogólnych procedury administracyjnej. Zgodnie z zasadami rządzącymi tą procedurą ocena stanu posiadania powinna być weryfikowana na dzień wydania decyzji w sprawie. Za tą wykładnią przemawiał także, zdaniem organu, argument, że by otrzymać płatności grunt rolny powinien być w posiadaniu wnioskodawcy przez cały rok kalendarzowy. Wyzbycie się przez skarżącego posiadania przed upływem roku kalendarzowego, w którym wnioskowano o płatność sprawiło, że nie można było przyznać płatności do gruntów rolnych. Organ zaznaczył przy tym, że o fakcie zbycia działek nr [...] oraz nr [...] skarżący nie poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, który to obowiązek wynika z art. 68 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Nr 796/2004. W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR argumenty strony nie mogą być uznane za okoliczności ekskulpacyjne, tak więc brak jest podstaw do odstąpienia od nakładania na skarżącego potrąceń płatności na podstawie art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy podkreślił, że skoro skarżącemu nie przedłużono umowy dzierżawy działek nr [...] oraz nr [...] powinien on o tym fakcie powiadomić Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, zgodnie z treścią art. 68 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 gdyż niewątpliwie w takim przypadku nastąpiła zmiana w zakresie wielkości powierzchni na jakiej skarżący prowadził działalność rolniczą, był on bowiem świadomy okresu na jaki umowa została zawarta. 5. Na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR Z.M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając jej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 7 ust 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach. W jej uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem sporu nie jest to, że w dniu składania wniosku o płatności bezpośredniej był w posiadaniu działek, co do których odmówiono mu przyznania płatności oraz, że grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżącego. Natomiast sporna jest interpretacja art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz skutki prawne, jakie organ wywodzi z faktu przeniesienia posiadania części gospodarstwa rolnego na inny podmiot po zakończeniu dzierżawy. Wskazał przy tym, że argumentacja organu w tym zakresie jest niespójna i poparta poglądami dotyczącymi innych stanów faktycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I SA/Go 628/10, oddalił skargę. W wywodzie prawnym stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W ocenie sądu skoro w przepisach (podano art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach) nie wskazano terminu, do którego należy posiadać grunt rolny, to termin ten kończy się z końcem roku kalendarzowego. Wskazano również, że skarżący nie wykazał, aby nie ponosił winy w braku dokonania zawiadomienia o zmniejszeniu powierzchni posiadanych gruntów, przy czym przez pojęcie winy należy rozumieć nie tylko winę umyślną, ale także winę nieumyślną w postaci niedbalstwa. Organy prawidłowo przyjęły zatem, że wobec skarżącego ziściły się przesłanki do nałożenia potrąceń płatności z art. 68 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji Nr 796/2004. Organy słusznie uznały również, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., albowiem po wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2008 r., wyszła na jaw istotna dla sprawy okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który ją wydał, a mianowicie zmniejszenie z dniem [...] października 2007 r. powierzchni posiadanych przez skarżącego gruntów rolnych, co stanowiło konsekwencję utraty posiadania działek nr [...] i nr [...]. Podkreślił również, że w sprawie nie miał zastosowania art. 146 § 2 k.p.a., ani też 21 ust. 1 ustawy o płatnościach. Wyrok ten zaskarżył Z.M. w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 2 i 9 Konstytucji i art. 6 i art. 8 k.p.a., art. 7 ust. 1 pkt 1 do 3 ustawy o płatnościach oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), 7. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu sądowi. W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowany w relacji do podnoszonego w ramach podstawy kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy o płatnościach, nakazał sądowi drugiej instancji przyjąć, że zarzuty kasacyjne mają komplementarny charakter. Z tej przyczyny zostały one rozpoznane łącznie. Przedstawiając wymogi dotyczące konstrukcji uzasadnienia orzeczenia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia warunków uznania go za prawidłowe. Podkreślił, że w zakresie odnoszącym się do rezultatu kontroli wykładni i zastosowania przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji i sformułowania oceny o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu, twierdzenia sądu I instancji nie zostały poparte żadną argumentacją prawną. Dotyczy to w szczególności powołania się przez wojewódzki sąd administracyjny na "ogólną regulację", jako podstawę przyjęcia określonego stanowiska interpretacyjnego. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego taka argumentacja nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ani też jej nie wyjaśnia. Wskazano tu na zbieżność stanowisk organu i sądu świadczącą o powieleniu, czy też prostej akceptacji argumentów organu, z naruszeniem celów sądowej kontroli administracji publicznej. Zaznaczono również brak odniesienia się do zarzutów powoływanych przez skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji sąd I instancji pominął normatywne wzorce kontroli legalności, wynikające z przepisów ustawy o płatnościach (w dacie wydawania decyzji ostatecznej była to ustawa o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej), a także z aktów wtórnego prawa unijnego, zwłaszcza zaś z przepisów rozporządzeń Nr 1782/2003 oraz Nr 796/2004, do których ustawa krajowa odsyła między innymi w art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b, art. 2; art. 7; art. 25 ust. 2; art. 35 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 2. Wskazano także, że stanowiąca przedmiot kontroli decyzja ostateczna wydana została po wznowieniu - na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 - postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2008r. w sprawie płatności na rok 2007 i stanowiła konsekwencję postępowania przeprowadzonego, co do przyczyn wznowienia oraz, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 146 § 1 i § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Granicę prowadzonego postępowania, wyznaczoną dotychczasową decyzją ostateczną w sprawie płatności na rok 2007, tworzyła więc sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym oraz podstawy prawnej. W tych okolicznościach sąd I instancji zobowiązany był więc również, do dokonania stosownych ustaleń w zakresie dotyczącym stanu prawnego, a mianowicie przeprowadzenia kontroli wykładni i zastosowania przez organy administracji przepisów prawa (krajowego i unijnego) regulujących warunki i przesłanki, od spełnienia których, w roku 2007, uzależnione było przyznanie płatności. Również i w tym zakresie nie formułuje jednak żadnego stanowiska brak było prawidłowo uzasadnionego stanowiska. Podsumowując wskazano, że analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi w konsekwencji do wniosku, że sporządzone zostało ono w sposób, który pomijając jego istotną funkcję, odnoszącą się do kontroli prawidłowości i trafności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, uniemożliwił jego kontrolę instancyjną. Na marginesie rozpoznawanej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do przedstawionej w skardze kasacyjnej wykładni przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach uznając ją za błędną. Nie uwzględnia ona bowiem, że ustawodawca krajowy, konsekwentnie operując pojęciami "przekazującego" i "przejmującego", w zakresie odnoszącym się do instytucji samego przekazania gospodarstwa rolnego, na gruncie art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach, wprost odsyła do jego rozumienia przyjętego w przepisie art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia Nr 796/2004. Zgodnie z nim: "przekazanie gospodarstwa" oznacza sprzedaż, dzierżawę lub jakikolwiek inny podobny rodzaj transakcji w odniesieniu do danych jednostek produkcyjnych; "przekazujący" oznacza rolnika, którego gospodarstwo jest przekazywane innemu rolnikowi; "przejmujący" oznacza rolnika, na rzecz którego gospodarstwo jest przekazywane. Przywołana regulacja unijna, w zakresie w jakim odnosi się do "przekazania gospodarstwa", swoim zakresem obejmuje przede wszystkim jego dopuszczalną formę prawną przyjmując, że dokonywany transfer ma wyrażać się w sprzedaży, dzierżawie lub jakiejkolwiek innej transakcji podobnego rodzaju, dopuszczając jednocześnie, aby jego przedmiot odnosił się również do danych jednostek produkcyjnych. W związku z powyższym brak jest więc podstaw, by bronić tezy, że dokonany przez skarżącego zwrot dzierżawionych działek rolnych stanowił "przekazanie gospodarstwa" w rozumieniu przywołanej wyżej regulacji unijnej i komplementarnej do niej regulacji krajowej, a w konsekwencji, że "przejmującym" jest Gospodarstwo Nadzoru i Administrowania Zasobem Biuro Terenowe, na rzecz którego zwrot ten, w związku z nieprzedłużeniem umowy dzierżawy, został dokonany. W odniesieniu zaś do zarzutów naruszenia przepisów art. 2 i art. 9 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie NSA wskazał, że w kontekście normatywnej treści tych przepisów, jako wzorców, wywołanej skargą kasacyjną, kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, autor skargi zarzutów tych nie rozwinął i nie uzasadnił, ani w takim stopniu, ani też w takim zakresie, który umożliwiałyby merytoryczne odniesienie do nich. W toku ponownego rozpoznania sprawy strony nie przedstawiły nowego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 8. Przed rozważaniami dotyczącymi oceny legalności zaskarżonej decyzji i prowadzącego doń postępowania administracyjnego należy zaznaczyć, że specyfiką niniejszego postępowania jest orzekanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w warunkach związania wykładnią prawa i oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. (II GSK 174/11) wydaną w tej sprawie. Stanowisko sądu instancji zostało przedstawione w pkt 7 niniejszego uzasadnienia i obowiązkiem składu orzekającego było je zrealizować w ponowionym postępowaniu. W istocie sprowadza się ono do prawidłowego wypełnienia funkcji kontrolnej przez sąd pierwszej instancji i odzwierciedlenia tego procesu w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. W tym zakresie należy wskazać, że sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Natomiast, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ można organom administracji publicznej skutecznie zarzucić, że przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego oraz procesowego w stopniu skutkującym wyeliminowaniem wydanych decyzji z obrotu prawnego. Przemawiają za tym następujące okoliczności. 9. Przedmiotem kontroli sądu było postępowanie administracyjne toczące się w trybie wznowienia postępowania (rozdział 12 działu II k.p.a.). Instytucja ta służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznych decyzji, które zostały wydane w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w wadliwy sposób. Kwalifikację tych wad zawierają poszczególne punkty art. 145 § 1 k.p.a. (odrębnym przypadkiem jest art. 145a k.p.a.). Tryb i przebieg wznowienia postępowania zawiera istotne odrębności w stosunku do zwykłego trybu rozpoznawczego. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania należy wyróżnić trzy fazy: wszczęcia postępowania, rozpoznawczą, w której ustala się wystąpienie kwalifikowanej wadliwości postępowania i w razie stwierdzenia tej wadliwości ponownie rozpoznaje się sprawę administracyjną oraz fazę wydania decyzji. Sprawdzenie warunków dopuszczalności wznowienia postępowania w danej sprawie następuje we wstępnej fazie kontroli z art. 149 k.p.a. Przyjmuje się, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jest ono zatem jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Natomiast stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie oraz, jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. Ta zaś decyzja ma charakter merytoryczny i w jej ramach dokonywana jest ocena wystąpienia albo niewystąpienia przesłanek wznowienia. Okoliczność przekazania, a ściślej rzecz biorąc wydania działek nr [...] oraz nr [...] na skutek upływu okresu, na który została zawarta umowa dzierżawy nie jest sporna. Nie budzi też wątpliwości, że nie była ona znana organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej będącej przedmiotem wznowienia. Sporna jest natomiast ocena prawna jej skutków w kontekście powołanego przez strony art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Nie uchybia to jednak zasadności wznowienia a więc wypełnieniu w sposób formalny przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co uzasadniało wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie. To, że okoliczność faktyczna ta była "nowa" w rozumieniu wskazanego przepisu również nie nastręcza wątpliwości. Pochodziła ona bowiem z czasu objętego decyzją ostateczną, nie będąc zarazem znana organowi rozpoznającemu wniosek o dopłatę. 10. Kwestią podlegającą wyjaśnieniu, w granicach określonych art. 149 § 2 i 145 § 1 pkt 5 k.p.a. a następnie rozstrzygnięciu w sposób określony w pkt 1 albo pkt 2 art. 151 § 1 k.p.a. było ustalenie jej prawnej doniosłości dla sprawy. To zaś zagadnienie wiąże się ściśle z wykładnią zastosowanego w sprawie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji ostatecznej (zatem przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej, Dz.U Nr 44, poz. 262). Ten bowiem przepis w systemowym i funkcjonalnym powiązaniu z innymi przepisami ogólnymi tej ustawy oraz przepisami powołanych wyżej aktów prawa wspólnotowego wyznacza sytuację prawną skarżącego. Jego zaś brzmienie, w świetle wskazanej okoliczności wyznaczało sytuację prawną skarżącego, czyli – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny– warunki i przesłanki, od których spełnienia uzależnione było przyznanie płatności za rok 2007. Zgodnie przepisem art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w brzmieniu pochodzącym z daty wydania decyzji ostatecznej rolnikowi przysługiwała płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli między innymi, między innymi posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004 (pkt 1 ust. 1 art. 7). Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, o której mowa w art. 143b ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, zwanej dalej "jednolitą płatnością obszarową", przysługiwały płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu; 2) roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych; 3) innych roślin. Zgodnie z ust. 4 art. 7 wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustalana była jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości, i stawek płatności na 1 ha tej powierzchni. Każda z płatności za dany rok kalendarzowy mogła być przyznana tylko raz (ust. 5 art. 7). W przypadku gdy działka rolna stanowiła przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności przysługiwały posiadaczowi zależnemu (ust. 6 art. 7). Natomiast w dacie wznowienia postępowania rzeczony art. art. 7 ust.1 miał zmienione brzmienie statuując, że "...rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003...". Dokonując wykładni przedmiotowego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej również w kontekście jego późniejszej zmiany niniejszy skład orzekający opowiada się za stanowiskiem, że zmiana brzmienia przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, w zakresie w jakim dotyczy istoty sporu czyli kwestii posiadania gospodarstwa rolnego na dzień wydawania decyzji ostatecznej, nie niesie zmiany normatywnej dla skarżącego. Zarówno w dacie wydawania decyzji ostatecznej, jak i wznowienia postępowania przepis art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach nie określał, by przesłanką dla uzyskania wskazanych nim płatności było posiadanie gospodarstwa rolnego na dzień wydania decyzji w przedmiocie tej płatności. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2011 r., (II GSK 208/10, LEX nr 1071091) wynika to stąd, że przepisy art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach określają przesłanki dla ubiegania się zainteresowanego beneficjenta o omawianą płatność, które musi on spełnić na dzień złożenia wniosku, nie zaś na dzień podjęcia decyzji w tym przedmiocie, na co przecież beneficjent nie ma jakiegokolwiek wpływu. Dlatego redakcja art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy po jego nowelizacji jest bardziej precyzyjna. Wyraźnie bowiem wymaga spełnienia przesłanki posiadania gospodarstwa rolnego na dzień 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Również obowiązujące w dacie wydania decyzji, jak i wznowienia postępowania administracyjnego przepisy rozporządzenia Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. oraz rozporządzenie Nr 796/2004 nie określały, by warunkiem przyznania płatności było posiadanie przez rolnika gruntów do daty wydania decyzji w sprawie płatności. 11. Zdaniem niniejszego składu sądzącego taką samą treść miały normy, które wynikały z poprzedniego brzmienia przepisu. Nowe brzmienie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach stanowiło wyłącznie doprecyzowania przepisu w celu jego ujednoznacznienia. Takie też pojmowanie konsekwencji zmiany tekstu prawnego dopuszcza orzecznictwo. Wskazuje się jednak, że jest to przypadek szczególny wymagający uzasadnienia (szerzej T. Grzybowski, Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna [w świetle sądowej wykładni prawa], PiP 2010, nr 4, s. 49-51). Takie uzasadnienie stanowią argumenty funkcjonalne. Celem rozważanego przepisu, jak i zresztą całego systemu płatności wynikających z ustawy i wskazanych w niej aktów prawa wspólnotowego, od początku jej ustanowienia poprzez dokonywane zmiany, pozostaje zrekompensowanie rolnikowi części kosztów ponoszonych na utrzymanie w dobrej kulturze rolnej gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Osiągnięcie tego celu jest spełnione wówczas, gdy posiadając gospodarstwo rolne rolnik wykonał wszystkie niezbędne czynności wymagane w tym zakresie. Dla osiągnięcia tego celu jest obojętne, czy rekompensując rolnikowi omawiane koszty, co następuje w następnym roku gospodarczym, rolnik posiada gospodarstwo rolne, czy też nie w dacie wydawania decyzji (por. wskazany wyżej wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r. oraz wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., II GSK 1086/09, Lex nr 746065). Istotne jest natomiast, czy w dacie składania wniosku, i temu służy jego weryfikacja, zakończony był już cykl produkcyjny, rozpoczynający się od siewu, przez rozmaite zabiegi agrotechniczne a kończący się na zbiorze plonu. Okoliczności tych organ szczegółowo nie wyjaśnił, choć z akt sprawy i twierdzeń skarżącego wynika, że nie są one w niniejszej sporne. Z tych względów przedstawioną w decyzjach organów wykładnię art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej należy uznać za błędną, co wypełnia przesłankę naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) 12. Zastrzeżenia budzi również przedstawiony w uzasadnieniach decyzji sposób argumentacji. Powołując szereg orzeczeń lub poglądów odnoszących się do innych stanów prawnych i faktycznych organy unikały odpowiedzi na pytanie, jakim celom i funkcjom służy system wsparcia bezpośredniego, i które z wymaganych prawem przesłanek mają dla niej charakter konstytutywny, a które techniczny lub organizacyjny. Mimo, że uzasadnienia są obszerne, to najistotniejszym i w zasadzie spornym kwestiom, czyli wykładni przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w kontekście przesłanki wznowienia, nie poświęcono zbyt wiele miejsca. W sprawie konieczna była pogłębiona refleksja nad sensem instytucji płatności realizowanej i nadzorowanej przez praworządny organ administracji. Służyłaby ona rekonstrukcji norm art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach za pomocą funkcjonalnych dyrektyw wykładni, odwołujących się do celów i funkcji tej formy pomocy producentom rolnym. Natomiast w tym właśnie najistotniejszym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie, co bardzo krytycznie ocenił Naczelny Sąd Administracyjny, odwołano się do bliżej niesprecyzowanych "zasad ogólnych" procedury administracyjnej i tylko na takiej wątłej podstawie organ przyjął konkluzję, która nie wynikała nawet z brzmienia (języka) tekstu prawnego. Stanowi to naruszenie wymogu określonego w art. 107 § 3 k.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) Wymaga podkreślenia, że przy interpretacji przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach organ nie rozważył jego odniesienia do istotnych warunków Rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, zobowiązujących rolnika otrzymującego płatności bezpośrednie do przestrzegania wymogów zarządzania, o których mowa w załączniku III oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (art. 3 ust. 1) oraz przepisów ogólnych rozporządzenia, w których postanawia się, że "płatność pełnej kwoty pomocy bezpośredniej powinna być powiązana ze spełnieniem zasad odnoszących się do gruntów rolnych, produkcji i działalności rolniczej, a przy niespełnianiu tych norm zaleca się cofnięcie pomocy w całości lub w części w oparciu o kryteria proporcjonalności, obiektywności i stopniowości (p. 2), z przeciwdziałaniem przekazywaniu płatności rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takich płatności (p. 20) oraz spekulacyjnemu przenoszeniu prawa do kumulacji uprawnień do płatności bez odpowiadających podstaw rolniczych, w zakresie przyznawania pomocy (p. 30)." Żaden z wskazanych wyżej negatywnych warunków nie został w sprawie stwierdzony. Wręcz przeciwnie organ nie podważa, że posiadanie gruntu zostało przeniesione po zakończeniu okresu wegetacyjnego. 13. Z opisanych wyżej względów zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a.). Z uwagi na przyjętą przez niniejszy sąd odmienną wykładnię przepisu prawa materialnego bezpośrednio kształtującego sytuację prawną skarżącego, wiążąca organ na podstawie art. 153 p.p.s.a., przedwczesna jest ocena tego zakresu decyzji, która wynikała z jego zastosowania lub stanowiła jego dalsze konsekwencje. Nie ma również z tej przyczyny potrzeby oceny okoliczności objętych dyspozycją nie mającego zastosowania w sprawie art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach, Zbędne jest również prowadzenie postępowania co do zawinienia albo niezawinienia strony w obowiązku informowania organu, w zakresie jaki dotyczy on spełnienia przez skarżącego przesłanek określonych w prawidłowo interpretowanym art. 7 ustawy o płatnościach. Natomiast obowiązkiem organu jest zastosowanie wskazanego w niniejszym wyroku rozumienia wskazanego przepisu do ustalonych okoliczności faktycznych i wyczerpujące wypowiedzenie się co do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. O kosztach postępowania czyli zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a. uwzględniając, że pełnomocnik skarżącego był umocowany do działania wyłącznie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.