II SA/Go 253/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Pauter Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...]r., nr [...]. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej - Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] kwotę 151 (sto pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. Nadleśnictwo wystąpiło do Urzędu Gminy o zaopiniowanie projektu czasowej organizacji ruchu na drodze gminnej nr [...]. Do wniosku załączony został projekt czasowej organizacji ruchu drogowego, z którego wynika, że Nadleśnictwo zamierza dokonać ścinki drzew w drzewostanie przylegającym do pasa drogi gminnej nr [...] (działka nr ewid. [...]) obręb [...]. Z tego projektu wynika, że ze względu na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego prace związane ze ścinką drzew wymagają wyłączenia części powierzchni pasa drogowego w tym jezdni maksymalnie do 20% zgodnie z załączonym schematem oznakowania. Czas zamknięcia części pasa drogi gminnej nie będzie przekraczał 5-8 godzin w czasie jednego dnia. W projekcie tym został zawarty zapis, że "roboty drogowe w pasie drogowym mogą zostać rozpoczęte po uzyskaniu zezwolenia (decyzji) zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (...)". Pismem z dnia [...] maja 2021 r. Gmina poinformowała wnioskodawcę o zatwierdzeniu przedłożonego projektu tymczasowej organizacji ruchu na czas trwania robót związanych ze ścinką drzew w drzewostanie w pasie drogowym drogi gminnej nr [...]. Pismem z dnia [...] września 2021 r. Nadleśnictwo zawiadomiło Wójta Gminy, że w dniu [...] września 2021 r. wprowadzona zostanie tymczasowa organizacja ruchu na czas ścinki drzew w drzewostanie przylegającym do pasa drogi gminnej nr [...] (działka nr ewid. [...]). W związku z dokonanym zgłoszeniem Wójt Gminy, pismem z dnia [...] września 2021 r. oraz e-mailem z dnia [...] września 2021 r. poinformował Nadleśnictwo, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, a za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 10-krotności należnej opłaty. W dniu [...] września 2021 r. Nadleśnictwo zawiadomiło Urząd Gminy o zakończeniu ścinki drzew i usunięciu oznakowania tymczasowego. Pismem z dnia [...] października 2021 r. organ zawiadomił Nadleśnictwo o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. ([...]) Wójt Gminy nałożył na Nadleśnictwo karę pieniężną w wysokości 3.760,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...], dz. nr ewid. [...] (powinno być [...]) w dniu [...] września 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Nadleśnictwo prowadziło w dniu [...] września 2021 r. wycinkę drzew i w celach bezpieczeństwa wyłączyło część pasa drogowego drogi gminnej. Wójt oświadczył, że kara wymierzona została na podstawie parametrów wskazanych przez stronę w projekcie tymczasowej organizacji ruchu, przy uwzględnieniu powierzchni zajętego pobocza i jezdni oraz stawek za zajęcie pasa drogowego określonych w uchwale nr XVII/123/2020 Rady Gminy z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych będących w zarządzie Wójta Gminy na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W odwołaniu od powyższej decyzji Nadleśnictwo zarzuciło naruszenie art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, bowiem w ocenie strony organ w zaskarżonej decyzji nie powołał się na przepis prawa, który uzasadniałby nałożenie kary, to jest nie przywołał konkretnego punktu art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej ustawa) i brak wykazania, że pracownik Urzędu Gminy dokonał wizji w terenie w trakcie której sporządził dokumentację fotograficzną. Odwołujący się zarzucił również naruszenie prawa materialnego - art. 40 ust. 2 ustawy poprzez niewskazanie, na podstawie którego z przypadków wymienionych w tym przepisie organ wymierzył karę pieniężną oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4, 5 lub 6 u.d.p. - poprzez ustalenie zajętej powierzchni na podstawie danych określonych w tymczasowej organizacji ruchu, a nie faktycznie zajętej powierzchni pasa oraz przy zastosowaniu art. 40 ust. 6 u.d.p., który to przepis nie miał w ogóle zastosowania w tej sprawie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ), § 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. b uchwały nr VII/123/2020 Rady Gminy z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych będących w zarządzie Wójta Gminy na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.Urz. Woj. z 2020 r. poz. 1411) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium przywołało przepisy zastosowane w sprawie i podało, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne oraz przedstawiło sposób obliczania tej kary. W ocenie Kolegium fakt wykonywania przez pracowników Nadleśnictwa robót w pasie drogi gminnej nr [...] polegających na ścince drzew tworzących drzewostan przylegający do tej drogi wynika bezspornie z dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez pracownika Urzędu Gminy, jak również z treści pism złożonych w toku postępowania przez Nadleśnictwo. Zdaniem SKO bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, iż same drzewa podlegające ścince rosły poza pasem drogowym ww. drogi, skoro wyłączenie (zajęcie) części pasa drogowego było niezbędne dla prawidłowego i bezpiecznego wykonania tej ścinki. Organ II instancji oświadczył, że wskazuje na to wprost treść przedłożonego przez Nadleśnictwo projektu czasowej organizacji ruchu, gdzie na str. 9 wskazano, że "W związku z pracami związanymi ze ścinką drzew w drzewostanie przylegającym do pasa drogi gminnej nr [...], za względu na bezpieczeństwo użytkowników ruchu rogowego, koniecznym będzie minimalne wyłączenie części powierzchni pasa drogowego (...)". W opinii organu odwoławczego niewątpliwie istnieje bezpośredni związek pomiędzy robotami polegającymi na ścince drzew rosnących wzdłuż drogi i zajęciem pasa drogowego - bez zajęcia pasa drogowego wykonanie tych robót byłoby niemożliwe. Kolegium podkreśliło przy tym, że projekt czasowej organizacji ruchu sporządza się właśnie w związku z planowanym zajęciem pasa drogowego i po jego zatwierdzeniu przez zarządcę drogi stanowi on konieczny element wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego - § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264). W dalszej części uzasadnienia SKO podało, że Nadleśnictwo przed przystąpieniem do robót powinno uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, o czym organ I instancji informował odwołującego się przed rozpoczęciem robót pisemnie, drogą elektroniczną oraz jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji - również telefonicznie. Sam odwołujący się wskazał w pkt 1.8 wspomnianego wyżej projektu czasowej organizacji ruchu o konieczności uzyskania takiego zezwolenia. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 4 ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Na tej podstawie organ I instancji ustalił wysokość kary pieniężnej za zajęcie przez odwołującego się pasa drogowego drogi gminnej nr [...], przyjmując za podstawę powierzchnię zajętego pobocza i jezdni wskazaną przez Nadleśnictwo w projekcie czasowej organizacji ruchu oraz stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego określone w obowiązującej uchwale Rady Gminy. Kolegium uznało taki sposób ustalenia opłaty za prawidłowy, biorąc w szczególności pod uwagę, iż w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na to, że Nadleśnictwo korzystało z pasa drogowego niezgodnie z zatwierdzonym projektem czasowej organizacji ruchu drogowego. W ocenie SKO potwierdza to pośrednio sam odwołujący się w piśmie procesowym z dnia [...] października 2021 r. stwierdzając, że "Zmiana organizacji ruchu drogowego na czas ścinki drzew zagrażających bezpieczeństwu użytkowników drogi na działce przyległej do pasa drogowego drogi nr [...] oraz ustawienie znaków drogowych na czas prac, zgodnie z projektem tymczasowej organizacji ruchu, a także oczyszczenie nawierzchni z liści drzew obalanych w stronę drzewostanu, nie stanowi zajęcia pasa drogowego, albowiem w jego obrębie nie były prowadzone żadne prace o których mowa w art. 40 cyt. ustawy". Na zarzut odwołania, w którym strona kwestionuje znaczenie dowodowe dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez pracownika Urzędu Gminy, wskazując, że przy oględzinach miejsca wykonywania robót nie uczestniczył przedstawiciel Nadleśnictwa, Kolegium przywołało argumentację wskazaną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 2062/21, LEX nr 3286942, gdzie wskazano, że materiał dowodowy może zostać zgromadzony w toku czynności kontrolnych, które zostały przeprowadzone przez organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Ponadto Kolegium przyznało rację odwołującemu się, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazano błędnie przepis art. 40 ust. 6 u.d.p, który to przepis faktycznie nie ma zastosowania w tej sprawie. Skargę na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2021 roku, wniosło Nadleśnictwo zarzucając jej: 1. naruszenie prawa procesowego, to jest art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji zarzutu z pkt 1 odwołania, a mianowicie zarzutu dotyczącego tego, że organ I instancji w swojej decyzji nie powołał się na przepis prawa, który uzasadniałby nałożenie kary, to jest organ I instancji nie powołał się na konkretny punkt z art. 40 ust. 2 ustawy, tym samym nie określając, czy zdaniem organu I instancji prowadzone przez Nadleśnictwo prace dotyczyły: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Organ II instancji nie odniósł się do tego zarzutu, jednocześnie nie wskazując w podstawie prawnej ani w uzasadnieniu decyzji stosownego przepisu obowiązującego prawa pozwalającego organowi II instancji, pomimo oczywistej zasadności tego zarzutu, utrzymać decyzję organu I instancji w mocy; 2. naruszenie prawa procesowego, to jest art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji zarzutu z pkt 2 odwołania - skarżący w odwołaniu podkreślał, że podczas wykonywania prac, a także bezpośrednio po ich zakończeniu nie było przedstawiciela Urzędu Gminy, aby mógł on stwierdzić, w jakim zakresie i w jakim miejscu były wykonywanie prace podczas ścinki drzew na działce nr [...] przyległej do drogi gminnej. Wobec tego skarżący wniósł o dokonanie przez organ II instancji weryfikacji oznaczonego wyżej twierdzenia organu I instancji oraz sprawdzenie, czy taka dokumentacja znajduje się aktach sprawy. Ponadto skarżący w odwołaniu podkreślił, że w świetle powyższego twierdzenia organu I instancji tym bardziej niezrozumiałe jest dla skarżącego to, iż organ I instancji oparł się w swoich wyliczeniach na powierzchni określonej w tymczasowej organizacji ruchu, jednocześnie twierdząc, iż pracownik Urzędu był na miejscu stwierdzając zajęcie pasa oraz wykonując dokumentację fotograficzną. Skarżącego również dziwił fakt, iż pracownik Urzędu nie sporządził żadnego dokumentu w szczególności protokołu, w którym ustalił faktyczną powierzchnię zajętego pasa drogowego. Organ II instancji w skarżonej decyzji nie wskazał wprost, czy taka dokumentacja znajduje się w aktach sprawy i kiedy została ona sporządzona oraz, co najważniejsze, czy wynika z niej "faktyczna powierzchnia zajętego pasa drogowego". Organ II instancji w swojej decyzji ograniczył się jedynie do wywodów, że dokumentacja sporządzona w trakcie kontroli może stanowić dowód w późniejszym postępowaniu administracyjnym dotyczącym wymierzenia kary za zajęcie pasa bez zezwolenia. Skarżący w pełni podziela ten pogląd organu II instancji, jednakże to nie było istotą zarzutu. Istota zarzutu sprowadzała się do tego, czy dokumentacja fotograficzna istnieje, kiedy została wykonana oraz czy z niej wynika "faktyczna powierzchnia zajętego pasa drogowego"; 3. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy poprzez uznanie przez organ II instancji, że organ I instancji wyliczając opłatę mógł oprzeć się na powierzchni wskazanej w tymczasowej organizacji ruchu, a nie na "faktycznej powierzchni zajętego pasa drogowego", gdy tymczasem z treści art. 40 ust. 4 wynika wprost, że opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2. Zatem do obliczenia opłaty konieczne jest ustalenie rzeczywistej powierzchni zajętego pasa, a nie powierzchni hipotetycznej, planowanej i określonej w sposób przybliżony w tymczasowej organizacji ruchu. Ponadto uzasadniając oznaczony wyżej pogląd organ II instancji wskazał, iż oparcie się przez organ I instancji na powierzchni określonej w tymczasowej organizacji ruchu jest prawidłowe, albowiem w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na to, że Nadleśnictwo dokonało zajęcia pasa drogowego niezgodnie z zatwierdzonym projektem czasowej organizacji ruchu. Zdaniem Skarżącego taki pogląd nie tylko jest błędny, ale też narusza przepisy prawa procesowego, to jest art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a., albowiem, to na organie I instancji spoczywał obowiązek wyjaśnienia i udowodnienia wszelkich okoliczności niezbędnych do nałożenia opłaty karnej, a nie na stronie; 4. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 4 ustawy poprzez jego zastosowanie, gdy tymczasem skarżący nie prowadził żadnych robót w pasie drogowym, zatem art. 40 ust. 2 pkt 1 nie mógł stanowić podstawy do nałożenia opłaty. W świetle powyższego Nadleśnictwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy i umorzenie przedmiotowego postępowania ewentualnie uchylenie oznaczonych wyżej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Ponadto organ odniósł się do zarzutów zawartych w skardze i dodał, wielkość powierzchni pasa drogowego zajętego bez wymaganego zezwolenia wynika z innych dowodów zgromadzonych w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a. jest decyzja Samorządowego Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy nakładającą na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 3.760,00 zł za zajęcie w dniu [...] września 2021 r. pasa drogowego drogi gminnej nr [...]. Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego polegającego na braku rozważenia zastosowania art. 189f k.p.a., jak również przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz wskazania niewystarczających dowodów, na podstawie których organ pierwszej instancji, jako zarządca drogi publicznej, dokonał ustaleń faktycznych w zakresie zajęcia przez stronę skarżącą pasa drogowego w dniu [...] września 2021 roku bez zezwolenia zarządcy drogi. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) – dalej jako "ustawa". Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy, pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 ustawy). W myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wobec tego, aby wypełnić przesłanki cyt. powyżej przepisu musi dojść po pierwsze do zajęcia pasa drogowego, a po drugie zajęcie to musi nastąpić bez wcześniejszego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. W świetle powyższych regulacji prawnych uznać należy, że jednym z podstawowych zadań organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy faktu owego zajęcia i jego obszaru, a w konsekwencji wymierzenie przewidzianej ustawą kary. Niesporne jest w niniejszej sprawie, iż strona skarżąca w dniu [...] września 2021 r. wykonywała ścinkę drzew w drzewostanie przylegającej do pasa drogi gminnej nr [...]. Poza sporem jest również okoliczność, że Nadleśnictwo nie uzyskało pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. Co do zasady istniały zatem podstawy do wymierzenia skarżącej kary określonej w decyzji Wójta Gminy. W związku z tym konieczne było dokonanie oceny, czy Kolegium prawidłowo w zaskarżonej decyzji uznało, na podstawie zgormadzonego materiału dowodowego, że w niniejszej sprawie miało miejsce zajęcie pasa drogowego w następstwie czego nałożono na stronę skarżącą karę w prawidłowo ustalonej wysokości. W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego uregulowane zostały przede wszystkim w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - zasada prawdy obiektywnej, zasada oficjalności, zasada ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (vide: wyrok NSA z dnia 4 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1098/21, LEX nr 3335771; postanowienie SN z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594). Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która ma szczególne znaczenie w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o charakterze quasi karnym. Obciążenie strony karą administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej i tym samym realizować zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W ocenie Sądu z dołączonych do sprawy akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] września 2021 r. Nadleśnictwo prowadziło prace związane ze ścinką drzew przy drodze nr [...]. Pismem z dnia [...] września 2021 r. ([...]) strona skarżąca poinformowała, że zgodnie z zaopiniowanym projektem nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. będzie przeprowadzona opisana wyżej ścinka drzew. Następnie Nadleśnictwo drogą mailową poinformowało o zakończeniu prac i o usunięciu tymczasowego pionowego oznakowania drogi oraz przywróceniu stałej organizacji ruchu (k. 30 i 31 akt administracyjnych). Z oświadczenia strony skarżącej można więc wywieść, że doszło do zajęcia pasa drogowego skoro po zakończeniu prac konieczne było przywrócenie stałej organizacji ruchu. Fakt zajęcia pasa drogowego powinien jednak w sposób oczywisty wynikać (a nie być kwestią domysłów) z prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. Tymczasem w aktach niniejszej sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, w postaci protokołu z pomiarów powierzchni zajęcia pasa drogowego przez stronę skarżącą, czy chociażby notatki służbowej pracowników Urzędu Gminy, z której wynikałoby jednoznacznie, kto i w jakim okresie dokonał owego zajęcia pasa drogi publicznej. W aktach sprawy przedłożonych sądowi znajdują się tylko fotografie, które nie zostały opatrzone choćby notatką służbową wskazującą kiedy i na jaką okoliczność zostały wykonane. Nie wiadomo jednak kto je sporządził i jakiej drogi dotyczą. Na wydrukach zdjęć jest jedynie data [...] listopada 2021 r. i godzina, która jest pewnie datą wydruku fotografii. Takie zdjęcia mogłyby być użyte w każdej innej sprawie dotyczącej drogi, przy której występuje zalesienie. Fotograf robił je ze znacznej odległości i nie zadał sobie nawet trudu, aby wyjść z pojazdu. Ponadto rola jaką organ przyznał projektowi czasowej organizacji ruchu drogowego jest nadmierna i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Nielogiczne byłoby bowiem, z punktu widzenia działania racjonalnego prawodawcy przypisywanie projektowi organizacji ruchu funkcji przesądzającej o powierzchni zajęcia pasa drogowego, skoro przepis stanowi, że to wniosek – zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1264) – powinien zawierać "lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego (...)". W świetle § 1 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia, zatwierdzony projekt organizacji ruchu stanowi załącznik do wniosku. To w oparciu o ten załącznik oraz plan sytuacyjny organ będzie mógł rozważyć, czy ze względów bezpieczeństwa jest możliwe wydanie decyzji uwzględniającej wniosek, czy przeciwnie – możliwość taka nie istnieje w ogóle albo wprawdzie istnieje, ale tylko pod warunkiem zmodyfikowania wniosku. Z punktu widzenia treści zatwierdzonego projektu możliwe są różne merytoryczne rozstrzygnięcia organu tj. wydanie zezwolenia zgodnie z wnioskiem, odmowa wydania zezwolenia, umorzenie postępowania w razie cofnięcia wniosku albo wydanie zezwolenia po uprzedniej modyfikacji wniosku dokonanej przez stronę. Kolejna kwestią jest to, że kodeks postępowania administracyjnego przewiduje środki proceduralne jakie trzeba zastosować w przypadku, gdy organ uznaje, że sprawę można rozstrzygnąć z uwzględnieniem słusznego interesu strony, ale pod warunkiem uzupełnienia lub zmiany wniosku. Dopiero wyraźne oświadczenie strony w tym względzie uprawnia do wydania decyzji uwzględniające stanowisko strony. Należy również podkreślić, że choć trafnie w zaskarżonej decyzji Kolegium wywiodło, że użycie w art. 40 ust. 12 ustawy zwrotu "wymierza" wskazuje na związany charakter decyzji wydawanych w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, to jednak nie można tracić z pola widzenia faktu, że kara ta jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a., a w sprawach wymierzania tego rodzaju kar pieniężnych zastosowanie znajdują także regulacje zawarte w Dziale IVA k.p.a. zatytułowanym "Administracyjne kary pieniężne". Zgodnie z art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Stosownie zaś do art. 189a § 2 k.p.a. W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Celem art. 189a § 2 k.p.a. jest zatem uzupełniające stosowanie przepisów k.p.a. w tym zakresie, który nie został uregulowany odmiennie w przepisach odrębnych. Jeżeli któryś ze wskazanych aspektów regulacji dotyczącej kar (np. odstąpienie od nałożenia kary) nie został objęty regulacją ustawy odrębnej, to stosowane winny być przepisy Działu IVA k.p.a. Jednocześnie, jeśli przepisy szczególne regulują określoną kwestię, np. wskazują przesłanki wymiaru kary, to wyłączone zostaje zastosowanie wszystkich przepisów k.p.a. określających przesłanki wymiaru kary. Odnośnie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, a więc tego rodzaju kary, jak ta wymierzona w kontrolowanej sprawie, w przepisach ustawy o drogach publicznych (będących przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a.) uregulowano jedynie przesłanki wymiaru tej kary pieniężnej (art. 40 ust. 12) oraz odsetki od zaległej kary pieniężnej (art. 40d ust. 1 ustawy). Ustawa o drogach publicznych nie zawiera regulacji dotyczących możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Oznacza to, że w sprawach dotyczących wymierzania tego rodzaju kary pieniężnej zastosowanie znajduje art. 189f k.p.a. Stanowisko takie jest powszechnie wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 469/20, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 254/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 796/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Od odstąpienia od wymierzenia kary należy odróżniać niepodleganie karze. Odstąpienie od ukarania jest wyrazem darowania kary. Ustawodawca instytucję tę ukształtował jako instytucję prawną, a zatem organ jest zobowiązany zastosować ją co do zasady z urzędu (z wyłączeniem art. 189f § 2 i 3 k.p.a.) w przypadku spełnienia się przesłanek wskazanych w art. 189f k.p.a. Najpierw jednak musi dojść do niewadliwego ustalenia popełnienia przez określony podmiot deliktu administracyjnego – zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dopiero uznanie, że decyzja wymierzająca administracyjną karę pieniężną z tego tytułu stronie skarżącej jest decyzją prawidłowa da podstawę do wypowiedzenia się, czy rzeczywiście waga naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub czy zaistniała przesłanka o której mowa w pkt 2 art. 189f § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu, stosownie do postanowień art. 153 p.p.s.a. i zgromadzą w sposób niewadliwy materiał dowodowy dający podstawę do wymierzenia kary za zajęcie psa drogowego, a następnie rozważą zastosowanie instytucji z art. 189f k.p.a., w razie zaś niewykazania samowolnego zajęcia przez stronę pasa drogowego umorzą postępowanie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.