II SA/Go 266/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.P. na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 listopada 2015 r., Nr XIX/242/2015 w przedmiocie rozstrzygnięcia skargi postanawia: odrzucić skargę. Uchwałą z dnia 25 listopada 2015 r., Nr XIX/242/2015 Rada Miasta uznała za bezzasadną skargę A.P. z dnia [...] października 2015 r. na działanie Prezydenta Miasta. W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.) oraz art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.). Skargę na ww. uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. A.P., w której podniósł szereg zarzutów naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa, m.in. ustawy o samorządzie gminnym, ustawy Prawo o ruchu drogowym, ustawy Prawo budowlane, ustawy o strażach gminnych, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzeń wskazanych w treści skargi wydanych na podstawie ww. ustaw. Skarżący w obszernym uzasadnieniu skargi wskazał na jego zdaniem, "bezprawne" zmiany organizacji ruchu na ulicy [...] poprzez postawienie znaków zakazu ruchu (znak B36) oraz nieustawienie znaków ograniczających prędkość do 30 km/h (znaki B43, B44), co w konsekwencji ogranicza mieszkańcom tej ulicy dostęp do nieruchomości, wzmaga zagrożenie na drodze i w sposób nieuzasadniony zmienia charakter ulicy jaką jest ulica [...] z "lokalnej" na "przelotową". Dodatkowo skarżący podał, że pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. skierowanym do Przewodniczącego Rady Miasta i Rady Miasta wezwał do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu przez Radę Miasta w dniu 25 listopada 2015 r. niezgodnej z prawem uchwały Nr XIX/242/2015, powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g., wnosząc o uchylenie uchwały i rozpatrzenie skargi z jej żądaniami. A.P. podkreślił, że do dnia 12 lutego 2016 r. ani Przewodniczący Rady Miasta ani Rada Miasta nie udzieliła mu żadnej odpowiedzi. W konsekwencji skarżący wniósł o: – stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie jej uchylenie, – nakazanie demontażu znaków zakazu zatrzymywania się (B36) na ulicy [...] jako ulicy tylko osiedlowej o klasie lokalnej (KL) w [...], – nakazanie montażu na wjazdach osiedla znaków B43, B44 jako oznaczenie strefy ograniczonej prędkości co najwyżej do 30 km/h lub niższej prędkości, – nakazanie wyjawienia z nazwiska i imienia nadawcy pism wysyłanych pocztą elektroniczna (maili) do Prezydenta Miasta, które były przyczyna wykonania tak absurdalnego oznakowania naszej ulicy, – zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił m.in., że skarga będąca przedmiotem niniejszej sprawy jest następstwem skargi z dnia [...] lipca 2015 r. złożonej przez A.P. na działalność Urzędu Miasta i Straż Miejską w związku ze zmianą organizacji ruchu ul. [...]. W skardze tej A.P. domagał się usunięcia znaku zakazu zatrzymywania ustanowionego na przedmiotowej ulicy w miesiącu lipcu 2015 r. oraz ustanowienia znaku ograniczającego prędkość na przedmiotowej ulicy do 30 km/h. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżący odniósł się do treści pełnomocnika organu z dnia [...] marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Merytoryczna ocena skargi zawsze musi zostać poprzedzona badaniem, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.). Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. Obejmuje on: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że zasadą jest dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej jedynie wówczas, gdy organy administracyjne podejmują działania w formach władczych lub stanowiących, a więc właściwych dla podmiotu publicznego funkcjonującego w ramach przyznanej mu zwierzchniej władzy (imperium) przysługującej państwu. Skarga wniesiona w sprawie, która wykracza poza zakres przedmiotowy, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta z dnia 25 listopada 2015 r., Nr XIX/242/2015 w przedmiocie rozstrzygnięcia skargi na działanie Prezydenta Miasta, który miał naruszyć obowiązujące przepisy prawa zmieniając organizację ruchu na ulicy [...]. Podstawą prawną tej uchwały jest m.in. art. 229 pkt 3 k.p.a. z którego wynika, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 – jest rada gminy. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą obywatelską, której przedmiotem mogą być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem rozstrzygnięcia podejmowane przez organy administracji w ramach rozpoznawania skarg obywatelskich przewidzianych w art. 227 k.p.a., nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie należą do żadnej z kategorii aktów wymienionych w cytowanym wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a. Skarga, o której mowa w art. 227 k.p.a., nie jest tożsama ze skargą, o której mowa w ustawie p.p.s.a., stanowiąc zarazem odformalizowany środek obrony i ochrony różnych interesów jednostki. Przedmiotowa skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, ani też nie może stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Skargi tego rodzaju są załatwiane w samodzielnym, wewnętrznym, jednoinstancyjnym postępowaniu, kończącym się czynnością faktyczną, polegającą na zawiadomieniu skarżącego o sposobie załatwienia sprawy (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 1636/97, wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 2021/11). Z kolei zgodnie z regulacją art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uchwała organu gminy podjęta w związku ze skargą strony na działalność wójta (też prezydenta miasta, burmistrza), wniesioną w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uchwały podjęte w wyniku rozpoznania skargi wniesionej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. są faktycznie czynnościami informującymi o sposobie załatwienia sprawy. Skarga do sądu administracyjnego nie służy zaś ani na czynność informującą o sposobie załatwienia sprawy, ani też na uchwałę organu samorządowego podjętą w wyniku rozpoznania skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. (por. postanowienia NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2668/00, LEX nr 54426; z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1026/12). W związku z powyższym zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a, wyrażone przez radę gminy w formie uchwały, nie może zostać zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Taki akt nie jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie kwalifikuje się zatem do katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a skarga w tym przypadku jest niedopuszczalna. Powyższy fakt potwierdza również to, że zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o art. 229 pkt 3 k.p.a. Wobec powyższego, w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowiono jak w sentencji. Skarżący chcąc zakwestionować dokonaną przez Prezydenta zmianę organizacji ruchu powinien zaskarżyć ten akt do sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa, przy jednoczesnym wykazaniu, iż doszło poprzez ten akt do naruszenia jego interesu prawnego. Zgodnie bowiem z uchwałą NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. , sygn. akt I OPS 14/13 zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.