II SA/Go 270/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. D. na pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany danych w dowodzie rejestracyjnym postanawia: odrzucić skargę. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2024r. D. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta [...] o zmianę rejestracji samochodu [...] nr rej. [...] z obecnego rodzaju pojazdu: "samochód użytkowy" na "samochód osobowy". W uzasadnieniu strona podała, że samochód [...] o numerze VIN [...] został sprowadzony do Polski przez dealera – F. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] jako samochód osobowy. Dealer dokonał zapłaty akcyzy co potwierdza dokument [...]. Na fakturze sprzedaży nr [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. dealer złożył oświadczenie, iż "posiada kopię dokumentu potwierdzającego zapłatę akcyzy na terytorium kraju od nabytego wewnątrzwspólnotowo samochodu będącego przedmiotem niniejszej faktury". Skarżący podał, iż urząd Miasta [...] dokonał rejestracji ww. Samochodu wskazując jako jego rodzaj: SAMOCHÓD UŻYTKOWY. Strona oświadczyła ponadto, że dokonała w pojeździe zmian konstrukcyjnych (demontaż kratki) i uzyskał zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu samochodu jako samochodu osobowego. W związku z podjęciem wcześniejszej próby przejestrowania i uzyskania od organu informacji, iż przerejestrowanie pojazdu jest niemożliwe z uwagi na "brak przedstawienia dokumentu potwierdzającego zapłatę akcyzy z tytułu dokonania w pojeździć samochodowym, innym niż samochód osobowy, zarejestrowany na terytorium kraju, zmian konstrukcyjnych zmieniających rodzaj tego pojazdu na samochód osobowy" skarżący oświadczył, że nie na podstaw do ponownej zapłaty akcyzy. Pismem z dnia [...] stycznia 2025 r. [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Kierownik Biura Rejestracji Pojazdów i Praw Jazdy Urzędu Miasta [...] wezwał wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 16 ust. 1 pkt 4 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 listopada 2024 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów, wymagań dla tablic rejestracyjnych oraz wzorów innych dokumentów związanych z rejestracją pojazdów (Dz.u. z 2024 r., poz. 1709) o uzupełnienie wniosku o dokument potwierdzający zapłatę akcyzy na terytorium kraju albo dokument potwierdzający brak obowiązku zapłaty na terytorium kraju albo zaświadczenie stwierdzające zwolnienie od akcyzy w rozumieniu przepisów o podatku akcyzowym, w przypadku zmiany rodzaju pojazdu na samochód osobowy w ciągu 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma. Sporny pojazd został zarejestrowany w Biurze Rejestracji Pojazdów i Praw Jazdy (uprzednio: Wydział Komunikacji) po raz pierwszy w kraju jako pojazd nowy, nigdy nierejestrowany na podstawie m.in. świadectwa zgodności WE oraz oświadczenia zawierającego dane i informacje niezbędne do rejestracji i ewidencji pojazdów, w którym to producent określił rodzaj pojazdu jako ciężarowy. Organ poinformował, iż załączona do zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2024 r. wiążąca informacja akcyzowa (WIA) z dnia [...] listopada 2024 r. Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej zgodnie z art. 7d ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku akcyzowym jest decyzją wydawaną na potrzeby opodatkowania wyrobu akcyzowego albo samochodu osobowego akcyzą, organizacji obrotu wyrobami akcyzowymi lub oznaczania znakami akcyzy tych wyrobów, która określa: klasyfikację wyrobu akcyzowego albo samochodu osobowego w układzie odpowiadającym Nomenklaturze Scalonej (CN). Decyzja ta zdaniem organu nie dotyczy wymaganego dokumentu o którym mowa w § 16 ust. 1 pkt 4 lit c rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (...). Organ dodatkowo podał, iż właściciel pojazdu, D. D. w dniu [...].08.2024 r. złożył w ww. Biurze zawiadomienie o dokonaniu zmiany rodzaju zarejestrowanego pojazdu marki [...] o nr \/lN: [...] z samochodu ciężarowego na samochód osobowy. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] lutego 2025 r. wnioskodawca oświadczył, iż jeżeli akcyza została opłacona w związku ze sprowadzeniem pojazdu do Polski (co dokumentuje przedłożony dokument [...]) to nie powstaje obowiązek akcyzowy związany ze zmianą przeznaczenia pojazdu. Pismem z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...]), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Kierownik Biura Rejestracji Pojazdów i Praw Jazdy Urzędu Miasta [...], szczegółowo zrelacjonował stan faktyczny sprawy, przedstawił wnioskodawcy przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie oraz pogląd organu w zakresie wykładni tych przepisów, a także wyjaśnił, dlaczego uznał dołączoną do wniosku wiążącą informację akcyzową (WIA) z dnia [...] listopada 2024 r. za niespełniającą warunków jednego z dokumentów wymienionego w § 16 ust. 1 pkt 4 lit. c ww. rozporządzenia. Dodatkowo organ pouczył stronę, iż na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") na rozstrzygnięcie organu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Na pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2025 r. D. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego, zarzucając: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - § 16 ust. 1 pkt 4 lit c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 08 listopada 2024 r. w sprawie rejestracji i oznaczenia pojazdów, wymagań dla tablic rejestracyjnych oraz wzorów innych dokumentów związanych z rejestracją pojazdów poprzez jego wadliwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż załączony przez skarżącego do wniosku o rejestrację dokument [...] (potwierdzenie uiszczenia akcyzy przez dealera w momencie sprowadzenia pojazdu do Polski) nie stanowi dokumentu wskazanego w tym przepisie 2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj art. 100 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 100 ust. 3 ustawy o podatku akcyzowym poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, iż "jeżeli w stosunku do samochodu osobowego powstał obowiązek podatkowy w związku z wykonaniem jednej z czynności podlegającej opodatkowaniu to nie powstaje obowiązek podatkowy na podstawie innej czynności podlegającej opodatkowaniu, jeżeli kwota akcyzy została określona lub zadeklarowana w należnej wysokości." a co za tym idzie skoro w momencie sprowadzenia pojazdu do Polski akcyza została już raz zapłacona ([...]) to z mocy prawa skarżący nie ma możliwości prawnej dokonać "ponownej zapłaty akcyzy" (celem uzyskania "innego" niż załączony do wniosku dokumentu potwierdzenia zapłaty akcyzy) ani wyjednać dokumentu potwierdzającego brak obowiązku zapłaty akcyzy (bo taki obowiązek istniał i został zrealizowany przez dealera w momencie sprowadzenia pojazdu do Polski) ani wyjednać zaświadczenie stwierdzające zwolnienie od akcyzy (bo zaświadczenia takie wydaje się wyłącznie w przypadku istnienia przesłanek ustawowych zwolnienia). W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie oraz informując, iż przepisy przywołane przez stronę w punkcie 2 zarzutów w skardze nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 8 listopada 2024 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów, wymagań dla tablic rejestracyjnych oraz wzorów innych dokumentów związanych z rejestracją pojazdów (Dz.u. z 2024 r., poz. 1709) zostały m.in. uregulowane zasady i warunki zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym. Stosownie do treści § 16 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, w przypadku zawiadomienia o zmianie stanu faktycznego wymagającej zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym, wynikającej z wprowadzenia w pojeździe zarejestrowanym zmian konstrukcyjnych zmieniających rodzaj pojazdu, do zawiadomienia dołącza się: a) dokument potwierdzający, że dokonane zmiany konstrukcyjne zmieniające rodzaj pojazdu zostały wykonane przez przedsiębiorcę, o którym mowa w art. 66 ust. 4 pkt 6 lit. b ustawy, b) zaświadczenie o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu potwierdzające, że dokonane zmiany są zgodne z przepisami wydanymi na podstawie art. 66 ust. 5 ustawy, c) dokument potwierdzający zapłatę akcyzy na terytorium kraju albo dokument potwierdzający brak obowiązku zapłaty akcyzy na terytorium kraju, albo zaświadczenie stwierdzające zwolnienie od akcyzy, w rozumieniu przepisów o podatku akcyzowym, w przypadku zmiany rodzaju pojazdu na samochód osobowy, pojazd rodzaju "samochodowy inny" podrodzaj "czterokołowiec" (kategoria homologacyjna L7e) lub podrodzaj "czterokołowiec lekki" (kategoria homologacyjna L6e), samochód ciężarowy (kategoria homologacyjna N1) podrodzaj "furgon", "furgon/podest", "ciężarowo-osobowy", "terenowy", "wielozadaniowy" lub "van" lub samochód specjalny (kategoria homologacyjna M1 i N1). W przypadku dokumentu, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 lit. c, przepisy § 3 ust. 4 i 6 stosuje się odpowiednio. W przypadku zawiadomienia o zmianie stanu faktycznego, która wymaga zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym, przepisy § 2-5 stosuje się odpowiednio. W myśl § 16 ust. 4 w przypadku zawiadomienia o zmianie danych pojazdu zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym, która zaistniała w wyniku wprowadzenia zmian konstrukcyjnych lub wymiany elementów, pojazd podlega badaniu technicznemu. Zaświadczenie o pozytywnym wyniku tego badania potwierdzające, że dokonane zmiany są zgodne z przepisami wydanymi na podstawie art. 66 ust. 5 i 5a ustawy, jest podstawą do wydania dowodu rejestracyjnego z nowymi danymi pojazdu. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że w przypadku zawiadomienia o zmianie stanu faktycznego wymagającej zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym, wynikającej z wprowadzenia w pojeździe zarejestrowanym zmian konstrukcyjnych zmieniających rodzaj pojazdu, złożenie wymaganych dokumentów skutkuje czynnością materialno-techniczną organu w postaci wydania dowodu rejestracyjnego z nowymi danymi pojazdu. Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w aktualnych orzeczeniach sądów administracyjnych obu instancji dopuszcza się w określonych sprawach, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny (m.in. postanowienie NSA z 27 lutego 2009 r., II OSK 230/09 – w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego, wyrok NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 850/06 – dot. odmowy wydania zezwolenia zagranicznego, wyrok NSA z 10 października 2007 r., II SA 1719/03 – dot. odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów, wyrok NSA, I OSK 509/06, wyrok NSA, II SA 2083/82 w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego, postanowienie WSA w Gdańsku z 8 listopada 2007 r., III SA/Gd 262/07 dot. odmowy dokonania czynności ustawienia znaku drogowego, postanowienie WSA w Gliwicach z 31 marca 2008 r., III SA/GL 1374/07, wyrok WSA w Krakowie z 9 maja 2007 r., I SA/Kr 1210/05). Dodatkowo należy wskazać, że w uzasadnieniu uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 4/13) wskazano, że " (...) w przypadku, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają wyraźnie formy jej rozstrzygnięcia, bądź w tym zakresie istnieje wątpliwość, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej". Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 14 czerwca 2005 r. (sygn. akt P 18/03) i uznał, że jeżeli: "(...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia". Zatem, co do zasady, negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej powinno być wydane przez właściwy organ w formie decyzji. Za taką formą przemawia zasada domniemania załatwiania spraw przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej oraz prokonstytucyjna wykładnia przepisów prawa. Taki kierunek orzecznictwa znajduje również oparcie w doktrynie. Wprawdzie konstrukcja domniemania załatwienia sprawy przez organ w drodze decyzji administracyjnej jest dyskusyjna, to jednak ciągle aktualny i przekonywujący jest pogląd, że "powyższe domniemanie ma sens wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia" (A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, KPA. Komentarz, s. 569). Zdaniem B. Adamiak, w demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo do ochrony interesu lub obowiązku prawnego na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa. Prawo to gwarantuje jednostce wykonywanie administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Forma "aktów i czynności" – przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – nie zapewnia w sposób wystarczający standardów ochrony praw jednostki, gdyż strona pozbawiona jest podstawowych praw procesowych (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej (w:) Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Toruń, str. 7-21; por. też B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 8, str. 465-466). Uwzględnienie powyższych rozważań w stanie prawnym rozpoznawanej sprawy prowadzi do konkluzji, że stwierdzenie przez właściwy organ przeszkód do pozytywnego załatwienia wniosku o zmianę danych zawartych w dowodzie rejestracyjnym powinno skutkować rozstrzygnięciem w postaci odmownej decyzji administracyjnej (podobnie w odniesieniu do odmowy wydania zalegalizowanych tablic rejestracyjnych oraz wtórnika tablic rejestracyjnych wypowiedział się NSA w wyrokach z 23 kwietnia 2009 r., I OSK 616/08, LEX nr 557156 oraz z 26 maja 2009 r., I OSK 760/08, LEX nr 574435). Elementy jakie powinna zawierać decyzja administracyjna, zostały określone w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Są to: oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Aby dane pismo organu administracji publicznej mogło zostać zakwalifikowane jako decyzja administracyjna (tzn. władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej, rozstrzygając sprawę administracyjną, skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa), musi ono zawierać minimum elementów decyzji administracyjnej, na które składają się cztery składniki: oznaczenie organu, oznaczenie adresata decyzji czyli strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2023 do art. 107 § 1 oraz wskazane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Pismo zawierające powyższe składniki, a nie zawierające pozostałych wymaganych elementów wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a., uznawane jest za akt wadliwy, ale spełniający podstawowe wymogi decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie – jako kluczowy element decyzji oraz rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego – powinno być sformułowane w sposób jasny, wyraźny, jednoznaczny i zrozumiały dla stron bez uzasadnienia (które nie zawsze musi być składnikiem decyzji). Decyzja nakładająca na stronę obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzująca określone uprawnienia powinna ten obowiązek lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Rozstrzygnięcie powinno być wyrażone wprost w osnowie decyzji administracyjnej, nie można go domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jej treści, narusza wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera... do art. 107 § 1 oraz powołane tam orzecznictwo sądowe). Tymczasem zaskarżone pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2025 r. roku nr [...] nie zawiera rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Argumentacja organu zawarta w treści tego pisma jest na tyle rozmyta, a jego forma na tyle nieprzejrzysta, że wprawdzie z kontekstu pisma można się zorientować, że Prezydent Miasta [...] uważa za prawidłowe dane wpisane do dowodu rejestracyjnego wskazanego na wstępie pojazdu w chwili jego rejestracji, ale nie sposób wskazać w tym piśmie elementu stanowiącego rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., spełniającego opisane wyżej wymogi. Tym samym pisma tego nie można zakwalifikować jako decyzję administracyjną rozstrzygającą wniosek strony o zmianę danych zawartych w dowodzie rejestracyjnym pojazdu. W konsekwencji uznać należy, że niniejsza sprawa, do chwili przesłania do Sądu akt administracyjnych, nie została rozstrzygnięta w sposób prawem przewidziany. Innymi słowy zaskarżone pismo Prezydenta Miasta [...]. nie stanowi aktu wpływającego w sposób wiążący na sferę uprawnień i obowiązków strony, pomimo że zawarto w nim pouczenie (jak z wcześniejszych rozważań wynika – błędne) wskazujące, że stanowi ono akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i stronie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Odmowa uwzględnienia wniosku strony powinna bowiem nastąpić w formie aktu bardziej sformalizowanego, a mianowicie decyzji administracyjnej. W świetle powyższego skargę na pismo Prezydenta Miasta [...] jako niedopuszczalną należy odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W myśl tego przepisu skarga podlega odrzuceniu, jeżeli jest ona niedopuszczalna z przyczyn innych aniżeli wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a. Prezydent Miasta [...], o ile w świetle obowiązujących przepisów prawa uważa wniosek D. D. o zmianę danych zawartych w dowodzie rejestracyjnym pojazdu za niezasadny, powinien wydać w tym przedmiocie decyzję administracyjną, od której stronie będzie przysługiwało odwołanie do organu wyższej instancji, natomiast w razie nieuzasadnionej zwłoki organu stronie w opisanym wyżej zakresie przysługuje środek prawny w postaci skargi na bezczynność, ewentualnie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.