II SA/Go 271/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r., nr XXVII/168/12 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu w 2013 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu [...] grudnia 2012r. Rada Powiatu uchwałą nr XXVII/168/12 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych działających na terenie powiatu w 2013r. ustaliła godziny pracy aptek na terenie powiatu (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 2 stycznia 2013 r. poz. 1). Zgodnie z § 1 uchwały Rada, po zasięgnięciu opinii wójta i burmistrzów gmin z terenu powiatu oraz Okręgowej Izby Aptekarskiej, ustaliła rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu, zgodnie z załącznikami nr 1, 2 i 3 do niniejszej uchwały. W załączniku nr 1 ustalono rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu na rok 2013. W załączniku nr 2 ustalono dyżury aptek w [...] w dni robocze na 2013 rok w godzinach 20.00 – 24.00. Z kolei w załączniku nr 3 ustalono dyżury aptek w [...] w niedziele i święta na 2013 rok w godz. 9.00 – 12.00 i 16.00 – 19.00. Wojewoda złożył skargę na powyższy akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. nr 45 poz. 271 ze zm. – dalej "Pr. farmaceutyczne). Na tej podstawie organ nadzoru wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż w jego ocenie zaskarżona uchwała tylko częściowo czyni zadość określonemu przez art. 94 ust. 1 i 2 Pr. farmaceutycznego, zadaniu. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 2 Rada Powiatu przyjęła, że prawo każdego mieszkańca powiatu do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej realizować będą apteki znajdujące się w największym ośrodku powiatu, tj. w [...], przy tym zgodnie z ustalonym harmonogramem, dyżury aptek w [...] pełnione będą od poniedziałku do piątku w godzinach od 20.00 do 24.00. Oznacza to, że od godziny 24.00 do rana dnia następnego, do czasu otwarcia aptek, przeważnie o godzinie 8.00, potrzebujący leku nie znajdzie pomocy na terenie powiatu. Ponadto analiza uchwały prowadzi – zdaniem Wojewody – do wniosku, że również w soboty, niedziele i święta żadna z aptek w [...] nie zapewnia świadczeń w porze nocnej. Organ nadzoru nie podzielił oceny Rady, iż z w/w przepisu nie wynika obowiązek zapewnienia dostępności świadczeń przez całą noc. Ustawa określa precyzyjnie ten warunek, nie definiując jedynie pojęcia "pory nocnej". Organ powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 632/12, zgodnie z którym dopuszczalne jest w tym zakresie sięgnięcie do regulacji systemowych, a dokładniej do ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21 poz. 94 ze zm.), która reguluje pracę w nocy, określając w art. 151 (7) § 1, że pora nocna obejmuje 8 godzin między 21.00 a 7.00. Także art. 2 dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy, definiuje "porę nocną" jako każdy okres nie krótszy niż siedem godzin, określony w przepisach krajowych, który musi obejmować, w każdym przypadku okres pomiędzy północą a godziną 5 rano. Skarżący podkreślił, że ustawodawca posłużył się określeniem "pora nocna" nie "część pory nocnej", co implikuje wniosek, że dostępność aptek powinna być zapewniona w całej porze nocnej. Dodatkowo posłużenie się zwrotem " również w porze nocnej" interpretować należy jako obowiązek zapewnienie dostępności przez cały czas, a więc całodobowo. Podkreślił także, że w tym zakresie obowiązek zapewnienia spornych świadczeń jest niezależny od indywidualnych warunków świadczenia usług, zatrudnionych pracowników, itp. Podobne zarzuty, organ nadzorczy sformułował wobec regulacji załącznika nr 3, który określa harmonogram dyżurów aptek w [...] w niedzielę i święta na 2013 r. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wskazała, że na posiedzeniu w dniu [...] marca 2013 r. Zarząd Powiatu przygotował projekt uchwały w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu w 2013 r., który uwzględnia wszystkie sugestie Wojewody zawarte w skardze. Wyjaśnił, że projekt przekazano do konsultacji właściwym organom i po otrzymaniu stosownych opinii, projekt zostanie przedłożony do uchwalenia Radzie Powiatu. Na tej podstawie organ wniósł o oddalenie skargi. W dniu 13 maja 2013 r. do Sądu wpłynęło pismo Powiatu informujące o podjęciu przez Radę Powiatu w dniu [...] kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu w 2013 r. Organ przekazał kopię podjętej uchwały. W odpowiedzi na wezwanie Sądu dotyczące aktualnego stanowiska w sprawie, w związku z uwzględnieniem przez organ skargi, Wojewoda pismem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] oświadczył, iż nie cofa skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd, rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem uchwała Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 2012 r., nr XXVII/168/12 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy i harmonogramu dyżurów w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu na 2013 rok (Dz. Urz. Woj. 2013.1) jest niezgodna z prawem. Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 z późn. zm.), po zasięgnięciu opinii Wójtów, Burmistrzów Gmin z terenu Powiatu oraz Okręgowej Izby Aptekarskiej. Zgodnie z § 1 uchwały Rada, po zasięgnięciu opinii wójta i burmistrzów gmin z terenu powiatu oraz Okręgowej Izby Aptekarskiej, ustaliła rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu zgodnie z załącznikami nr 1, 2 i 3 do niniejszej uchwały. W załączniku nr 1 ustalono rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu na rok 2013. W załączniku nr 2 ustalono dyżury aptek w [...] w dni robocze na 2013 rok w godzinach 20.00 – 24.00. Z kolei w załączniku nr 3 ustalono dyżury aptek w [...] w niedziele i święta na 2013 rok w godz. 9.00 – 12.00 i 16.00 – 19.00. W ocenie Sądu powyższe unormowania uchwały pozostają w wyraźnej sprzeczności z art. 94 ust. 1 i 2 Pr. farmaceutyczne, który to przepis stanowi, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie ustala rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Sąd podziela ukształtowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd odnośnie wywodów dotyczących rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. W rozumieniu art. 94 ust. 1 ustawy rozkład godzin pracy aptek powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zarazem zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Redakcja art. 94 ust. 1 Pr. farmaceutycznego wskazuje, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien "być dostosowany do potrzeb ludności" oraz "zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy" ( por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1338/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 3 października 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 185/06, wyrok WSA w Kielcach z 30 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 388/08, wyrok WSA w Gdańsku z 9 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 254/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 342/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że rozkład godzin pracy powinien być zarówno dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Wspomniany rozkład powinien uwzględniać także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki. Nie można gubić z pola widzenia faktu, że przepis art. 94 ust. 1 Pr. farmaceutycznego, rozróżnia w sposób wyraźny rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. W pierwszym przypadku zastosowanie ma kryterium potrzeb ludności, które należy uwzględniać przy ustalaniu godzin pracy aptek, tak by możliwe było zaspokojenie oczekiwań społeczności lokalnej. Z kolei w przypadkach w art. 94 ust. 1 in fine Pr. farmaceutycznego, najistotniejszym kryterium przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych staje się zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w tych szczególnych warunkach. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy – co oczywiste - nie sposób uwzględniać potrzeby ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W konsekwencji chodzi tu o takie ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Okoliczność, czy możliwość ta zostanie wykorzystana, czy też nie, jest okolicznością indyferentną prawnie. Podzielić należy także pogląd wyrażony w orzecznictwie, a przywołany również przez skarżący organ nadzoru, iż w celu wyjaśnienia pojęcia "pory nocnej", które nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo farmaceutyczne, w ocenie Sądu nie ma przeszkód, aby sięgnąć do regulacji systemowych, a dokładnie do ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 Nr 21, poz.94), który reguluje pracę w porze nocnej. W art. 151(7) § 1 tej ustawy pora nocna obejmuje 8 godzin między godzinami 21:00, a 7:00. Powyższe rozważania, jak również dokładna analiza treści powołanego wyżej art. 94 ust. 1 Pr. farmaceutycznego, w ocenie Składu orzekającego, implikują wniosek, iż w istocie, celem ustawodawcy nie było określenie sztywnych granic czasowych w jakich realizowane powinny być usługi farmaceutyczne, lecz stworzenie systemu, który zabezpieczy potrzeby społeczności lokalnej w tym zakresie, także w zakresie zdarzeń nagłych i trudnych do przewidzenia. Ustawodawca posłużył się pojęciem "również w porze nocnej" zmierzając tym samym do zapewnienia dostępności tych usług przez cały czas, a więc całodobowo. Dostępność powinna być całodobowa, bowiem jedynie wówczas powstanie pożądany z punktu widzenia społecznego stan najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Ustalony zaskarżoną uchwałą rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w Powiecie nie spełnia ustawowego warunku zapewnienia mieszkańcom dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Kryterium dostępności świadczeń nie zapewnia bowiem, w ocenie Sądu, nałożenie na apteki obowiązku pełnienia dyżurów nocnych od poniedziałku do piątku, do 24:00, ponieważ na terenie całego Powiatu, wobec tak uregulowanego rozkładu czasu pracy aptek, nie będzie dostępnej żadnej apteki, które pełniłaby dyżur całodobowo. W związku z powyższym ustalony w zaskarżonej uchwale rozkład godzin aptek narusza art. 94 Pr. farmaceutyczne. A zatem ustalony zaskarżoną uchwałą czas pracy aptek w porze nocnej od 20: 00 do 24.00 od poniedziałku do piątku oraz od 9.00 do 12.00 i od 16.00 do 19.00 w niedzielę i święta, a także w inne dni wolne od pracy, nie wypełnia dyspozycji zapewnienia świadczenia usług farmaceutycznych w porze nocnej, w powyżej określonym znaczeniu. Ustawodawca posłużył się pojęciem pora nocna, a nie część pory nocnej. Z tego względu dostępność aptek powinna być zapewniona w całej porze nocnej - od 21:00 do 7:00. Regulacje zaskarżonej uchwały stanowią naruszenie ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej. Organ winien mieć na uwadze to, że pomoc medyczna, także w porze nocnej, świadczona jest również przez lekarzy prowadzących indywidualne praktyki, którzy nie dysponują zapasem leków. Zapewnienie dostępności świadczeń w porze nocnej i dni wolne od pracy musi uwzględniać również i takie przypadki. Jak słusznie wskazał Wojewoda z realizacji ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej nie mogą zwalniać warunki pracy konkretnej apteki, w tym trudności w organizacji pracy w porze nocnej i dni wolne od pracy. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca, nakładając na apteki ogólnodostępne, będące placówkami ochrony zdrowia publicznego, obowiązek świadczenia usług farmaceutycznych przez uprawnione osoby (farmaceutów), w tym zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 Pr. farmaceutycznego oraz wykonywania czynności określonych w art. 86 ust. 1 i 2 Pr. farmaceutycznego, nie uzależnił wykonywania tych obowiązków od indywidualnych warunków funkcjonowania danej placówki, czy też liczby zatrudnionych w niej pracowników. Zobowiązał natomiast kierownika apteki ogólnodostępnej do takiej organizacji pracy w aptece (art. 88 ust. 1 w związku z ust. 5 Pr. farmaceutycznego), by ta placówka ochrony zdrowia publicznego mogła wykonywać usługi farmaceutyczne, o których mowa w art. 86 ust. 2 Pr. farmaceutycznego. Przyjęcie odpowiednich rozwiązań, zapewniających właściwą realizację ustawowych obowiązków, jest warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej w sposób zgodny z prawem. Dodać należy, że prowadzenie działalności gospodarczej zazwyczaj wiąże się z ponoszeniem kosztów, co powinno, ale nie musi mieć związku z uzyskiwaniem zysku. Ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w drodze uchwały rady powiatu, niewątpliwie stanowi ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorca prowadzący aptekę ogólnodostępną nie może bowiem samodzielnie wyznaczać ram czasowych jej funkcjonowania. Podkreślenia jednak wymaga, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami. Wspomniane ograniczenia, dotyczące określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustanowione zostały w drodze ustawy (art. 94 ust. 1 Pr. farmaceutycznego) i były konieczne dla ochrony zdrowia publicznego. Niewątpliwie zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także w porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki. Na marginesie nadmienić należy, iż powyższe pozostaje bezspornym w niniejszej sprawie, bowiem Rada Powiatu uwzględniając skargę Wojewody w dniu [...] kwietnia 2013 r. uchwaliła uchwałę nr XXXI/186/13 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu w 2013 roku, którą uchylono zaskarżoną przez organ nadzorczy uchwałę z dnia [...] grudnia 2012 r. ( § 4 uchwały z dnia [...] kwietnia 2013r.). Uchwała nr XXXI/186/13 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 24 kwietnia 2013 r. pod pozycją nr 1155. Ponieważ jednak, zaskarżony akt ma charakter prawa miejscowego, który wszedł do obrotu prawnego, a tym samym stanowił podstawę do kształtowania sytuacji prawnej podmiotów prawa do chwili jego uchylenia, toteż tutejszy Sąd uznał, iż skarga nie stała się bezprzedmiotowa i w konsekwencji wniesioną przez Wojewodę skargę, rozpatrzył dochodząc przy tym do przekonania, iż zaskarżona nią uchwała istotnie naruszała obowiązujące przepisy prawa, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W świetle powyższego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdził nieważność tej uchwały w całości .