II SA/Go 281/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E.N. i J.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] października 2012r. W.T.K. i J.R. – członkowie Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej (inwestora) – zwrócili się do Starosty o udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na termomodernizacji i zmianie kolorystyki elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...], na wymianie pokrycia dachowego, okien na klatkach schodowych, remoncie wejść oraz dociepleniu stropu piwnic we wskazanym budynku. W toku prowadzonego postępowania w powyższej sprawie J.S. i E.N. wystąpili do Starosty o uznanie ich za strony tego postępowania. W dniu [...] stycznia 2013r. Starosta, powołując się na art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia Wspólnocie Mieszkaniowej na wykonanie robot budowlanych, polegających na termomodernizacji i zmianie kolorystyki, wymianie pokrycia dachowego, okien na klatkach schodowych, remoncie wejść, dociepleniu stropu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...], na działce nr ewid. [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że inwestor przedłożył komplet wymaganych przepisami prawa dokumentów wymaganych do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a także postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2012 r. nr [...], którego warunki zostały spełnione w przedłożonym projekcie budowlanym. Odnosząc się do wniosku o uznanie J.S. i E.N. za strony postępowania organ jednoznacznie stwierdził, że nie posiadają oni w sprawie interesu prawnego. Powołując się na orzecznictwo dodał, że aby członek wspólnoty mieszkaniowej mógł samodzielnie występować jako strona postępowania, musi istnieć przepis prawa, który ogranicza możliwość użytkowania jego mieszkania, będącego jego własnością. Zdaniem organu w niniejszej sprawie okoliczność taka nie zachodzi. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J.S. oraz E.N., zarzucając jej naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a, c, d, f ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zw. z art. 12 i art. 27 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali w zw. z art. 140 Kc poprzez uznanie, że E.N. i J.S. nie przysługuje status strony postępowania, a także obrazę przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającą na braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz właściwego uzasadnienia decyzji. Skarżący podnieśli, że w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej, są inwestorami planowanej inwestycji, a zarazem stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na jej realizację. Ich zdaniem realizacja inwestycji zagraża bezpośrednio ich dobrom osobistym i majątkowym, a nadto wyklucza prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną, w tym prawo do reprezentacji na zewnątrz. Ponadto skarżący podnieśli, że więźba dachowa stoi na słupach opartych o belki stropowe ostatniej kondygnacji. Wyraźne, widoczne gołym okiem ugięcia połaci dachowej świadczą o tym, że belki stropowe i płatwie nie zostały wzmocnione zgodnie z projektami adaptacji poddasza na lokale mieszkalne. Ponadto w większości adaptowanych strychów nie odciążono dodatkowo konstrukcji poprzez nieusunięcie ciężkich polep glinianych stropów poddasza, oraz wycięciu znacznej ilości krokwi przy montażu okien połaciowych. Kwestionowany przez skarżących projekt budowlany nie przewiduje usunięcia braku wzmocnień elementów konstrukcyjnych podczas adaptacji strychów. W projekcie tym nie wykonano żadnych obliczeń (np. ekspertyzy budowlanej) gwarantujących zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania konstrukcji dachu - nie zaprojektowano wzmocnienia więźby dachowej pomimo tego, że zaprojektowano znacznie cięższe pokrycie dachowe. Przyjęte rozwiązanie zagraża bezpośrednio nie tylko lokalom mieszkalnym położonym na strychach i pierwszym piętrze i ich użytkownikom, ale i lokalom położonym na parterze, na którym znajdują się lokale mieszkalne skarżących. Powierzchowna i mało wnikliwa analiza problemu prowadzi zdaniem skarżących do wniosku, że roboty budowlane na dachu nie mają bezpośredniego wpływu na bezpieczeństwo lokali położonych na parterze i ich mieszkańców. Zaznaczyli, że w przedmiotowej nieruchomości wszystkie stropy są drewniane, za wyjątkiem stropu nad piwnicą. Oznacza to, że katastrofa budowlana obejmie również ich lokale. Ośmiokrotnie cięższe pokrycie dachu spowoduje katastrofę budowlaną, a w konsekwencji naruszenie dóbr osobistych (życia i zdrowia) i majątkowych skarżących. Stąd też domaganie się przez skarżących przyznania im statusu strony postępowania ma na celu umożliwienie im współdecydowania o istotnych kwestiach dotyczących zakresu robót objętych projektem, a także wskazywania zagrożeń. Skarżący uznali, że Starosta nie rozważył konsekwencji i następstw, jakie wiążą się z wydaniem nieprzemyślanej decyzji o pozwoleniu na realizację kwestionowanego projektu budowlanego. Nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiał dowodowego, a ponadto dokonał pobieżnej oceny okoliczności sprawy na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda wydał dnia [...] lutego 2013r. decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę stanowi współwłasność właścicieli lokali wyodrębnionych w budynku przy ul. [...]. Ogół właścicieli tworzy dużą wspólnotę mieszkaniową, która, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali, może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, jak również pozywać i być pozywana. W imieniu wspólnoty działa kilkuosobowy zarząd, którego zadaniem jest kierowanie sprawami wspólnoty i reprezentowanie jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Istnieje wyjątek od tej zasady pod warunkiem, że członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny w konkretnej sprawie. Winien wskazać konkretną okoliczność, która godzi w jego indywidualny interes oraz przepis prawa, który upoważnia go do działania. Dalej organ podniósł, że uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2011r. współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na wykonywanie spornych robót budowlanych, natomiast Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, jako podmiot uprawniony do reprezentowania Wspólnoty, wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na ich wykonywanie. W ocenie organu odwoławczego Starosta słusznie uznał, że stroną tego postępowania jest jedynie wspólnota mieszkaniowa nieruchomości, a nie każdy z członków wspólnoty, bowiem roboty budowlane wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę dotyczą części wspólnych nieruchomości, w konsekwencji interes poszczególnych właścicieli lokali jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą przez zarząd. Ponadto skarżący nie wykazali, że przedmiotowe roboty budowlane dotyczą ich mieszkań i ograniczają korzystanie z nich. Zarzuty podniesione w odwołaniu nie potwierdzają występowania po stronie skarżących zindywidualizowanych interesów prawnych, odrębnych od interesu wspólnoty, której są członkami. Mają one charakter ogólny, odnoszą się do ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W istocie, każdy z członków wspólnoty mógłby powoływać się na wskazane okoliczności, co jednak nie dowodzi istnienia po ich stronie interesu prawnego do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. W dalszej kolejności organ wskazał, że zgodnie z art. 127 k.p.a. odwołanie służy stronie, tymczasem J.S. i E.N. nie posiadają przymiotu strony w niniejszej sprawie, w związku z czym postępowanie wszczęte wniesionym przez nich odwołaniem, należy uznać za bezprzedmiotowe. Dodatkowo organ wyjaśnił, że odpowiedzialność za projekt budowlany i przyjęte w nim rozwiązania ponosi projektant oraz osoba sprawdzająca, natomiast organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może wpływać na zakres wniosku ani też na rodzaj przyjętych w projekcie rozwiązań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję Wojewody J.S. oraz E.N. zarzucili organowi obrazę i naruszenie przepisów art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że skarżący nie są stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, ponieważ nie wskazali żadnego przepisu prawa, z którego można by wywieść ich interes interes prawny i tym samym przyznać im przymiot strony, a także naruszenie przepisów Prawa budowlanego poprzez uznanie, że: 1) zakres robót budowlanych dotyczy wyłącznie części wspólnych budynku i bezpośrednio nie ma wpływu na lokale mieszkalne skarżących, w tym przynależne piwnice, których również są właścicielami, 2) wyeliminowanie z pierwotnego projektu zakresu robót dotyczących odwodnienia budynku nie spowoduje dalszego uniemożliwienia korzystania z pomieszczeń przynależnych (piwinic) należących wyłącznie do E.N. i J.S., 3) niewykonanie ekspertyzy budowlanej konstrukcji dachu nie spowoduje zagrożenia niebezpieczeństwa i katastrofy budowlanej. Skarżący zarzucili też naruszenie art. 140 Kc, a także art. 7, art. 28, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez zaniechanie obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ponadto podnieśli, że uzasadnienie decyzji II instancji nie zawiera odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w całości jako naruszającej prawo. Wnieśli też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu wydania orzeczenia przez Sąd. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 7 maja 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania postępowania sądowego była decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2013r., którą organ umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem E.S. i J.N., twierdząc, że nie posiadają oni przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty z dnia [...] stycznia 2013r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Wspólnocie Mieszkaniowej pozwolenia na zrealizowanie robót budowlanych, polegających na termomodernizacji i zmianie kolorystyki elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...], na wymianie pokrycia dachowego, okien na klatkach schodowych, remoncie wejść oraz dociepleniu stropu piwnic we wskazanym budynku. Kwestią sporną, wymagającą w niniejszej stronie rozważenia było więc to, czy skarżący J.S. i E.N. – członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej, mają przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) w sprawie o pozwolenie na realizację robót budowlanych, których inwestorem jest Wspólnota. Na wstępie należy wskazać, że art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej "kpa", na który powołują się skarżący, nie może mieć zastosowania w sprawie o pozwolenie na budowę przy ustalaniu stron postępowania. Kwestię tę reguluje bowiem wprost art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będący przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, wieczyści użytkownicy lub zarządcy nieruchomości, znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez "obszar oddziaływania obiektu" art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nakazuje rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że celem regulacji zawartej w art.. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz oparte musi być na przepisie prawa materialnego (por. J. Dessoulavy-Śliwiński w: Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, s. 327-328). Na gruncie powyższego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że w sprawie związanej z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku wielorodzinnym ingerujących w części wspólne budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, co do zasady, stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2208/10; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 694/10). Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, co oznacza, że z chwilą wyodrębnienia pierwszego samodzielnego lokalu powstaje wspólnota mieszkaniowa, która posiada zdolność sądową. Jeśli liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych jest większa niż siedem, wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd wybrany przez właścicieli lokalu (art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali). Oznacza to, że zarząd wspólnoty ma uprawnienie do jej reprezentowania w stosunkach zewnętrznych, odnoszących się do nieruchomości wspólnej. Niewątpliwie sprawą dotyczącą nieruchomości wspólnej jest postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych, gdy nieruchomość objęta wspólnotą mieszkaniową znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, bądź – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – roboty mają zostać wykonane na nieruchomości objętej wspólnotą. Co prawda istnieją sytuacje, w których poszczególni właściciele lokali (członkowie wspólnoty) mogą zostać uznani za strony postępowania niezależnie od zarządu wspólnoty mieszkaniowej, jednakże może to nastąpić wówczas, gdy wykażą oni, że planowana inwestycja ingerować będzie w wykonywane przez nich prawo własności do lokalu, stanowiącego ich własność. Zatem właściciel lokalu mieszkalnego wyodrębnionego w budynku objętym wspólnotą, w sprawach z zakresu prawa budowlanego nie ma legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, chyba że posiada własny interes prawny podlegający ochronie na podstawie przepisów prawa cywilnego lub prawa administracyjnego. Innymi słowy, członek wspólnoty mieszkaniowej, o ile wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 729/09, LEX nr 597816; z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 627/06, LEX Nr 344935; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1833/04, LEX Nr 817788; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1269/08, Lex nr 558379). Skarżący musieliby więc wykazać, iż planowane przez Wspólnotę Mieszkaniową roboty budowlane w sposób realny spowodują ograniczenie ich indywidualnie oznaczonego prawa do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, tj. ograniczą możliwość realizowania ich prawa do ewentualnej zabudowy bądź też spowodują zmianę warunków technicznych, które z kolei determinować będę ich sytuację prawną, obligując do podjęcia określonych czynności lub odwrotnie, uniemożliwiając ich dokonanie (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Go 24/13). W przedmiotowej sprawie inwestorem opisanej inwestycji jest Wspólnota Mieszkaniowa, natomiast roboty objęte wnioskiem dotyczą części wspólnych nieruchomości. Żaden ze skarżących nie wykazał, że wykonanie zaplanowanych przez Wspólnotę robót budowlanych będzie miało bezpośredni wpływ na ich prawa lub obowiązki, a więc żaden z nich nie wykazał, że posiada w sprawie indywidualny interes prawny wymagający ochrony. W ocenie Sądu organy właściwie uznały Wspólnotę Mieszkaniową za jedyną stronę postępowania, odmawiając statusu strony poszczególnym jej członków. Tym samym zaskarżoną decyzję Wojewody umarzającą postępowanie odwoławcze należy uznać za wydaną zgodnie z obowiązującymi przepisami. W konsekwencji, skargę E.N. i J.S., jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.