II SA/Go 300/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi G Spółka z o.o. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej udzielił skarżącej "G" spółce z o.o., zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa na okres 6 lat, w 105 punktach gier, w tym w lokalu wymienionym w załączniku do wskazanej decyzji pod pozycją 85 -, PUB "P" A.K.. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier poza kasynem gry na automatach: H o nr fabrycznym [...] oraz E o nr fabrycznym [...] W wyniku przeprowadzonego postępowania, Naczelnik Urzędu Celnego decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] wymierzył "G" spółce z o.o. karę pieniężną za urządzanie gier poza kasynem gry na wskazanych automatach w kwocie 24.000.00 zł. 2. Pismem z dnia [...] października 2010 r., pełnomocnik skarżącej złożył odwołanie od powyższej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego które, stosownie do właściwości rzeczowej i miejscowej, przekazano Dyrektorowi Izby Celnej. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., pełnomocnik "G" spółki z o.o. wniósł o zawieszenie postępowania dotyczącego kary pieniężnej do czasu rozpoznania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego, zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 352/10. 3. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie art. 216 § 1 w zw. z art. 201 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. – dalej jako Ordynacja podatkowa), odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że norma prawna określona w art. 201 § 1 Ordynacji podatkowej wprowadza możliwość zawieszenia postępowania podatkowego wymieniając jednocześnie enumeratywnie przypadki, w których organ podatkowy uprawniony jest do zawieszenia tego postępowania. Zdaniem organu z wniosku pełnomocnika skarżącej wynika, że pytanie prejudycjalne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wskazane we wniosku o zawieszenie postępowania, dotyczy spraw sądowych rozstrzyganych na podstawie przepisu art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm. – dalej jako ustawa o grach hazardowych), w zakresie zakazu przedłużania istniejących zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Natomiast niniejsze postępowanie związane jest z odwołaniem od decyzji, którą wymierzono skarżącej karę pieniężną za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, w trybie określonym w art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Nadto organ pierwszej instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego, w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed w właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej fakt, że sformułowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pytanie prejudycjalne dotyczy innego przepisu niż te, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2010 r. nie istnieją przesłanki do zawieszenia niniejszego postępowania, w związku z czym brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania. 4. Na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącej złożył zażalenie do Dyrektora Izby Celnej zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej poprzez jego błędną wykładnię, wskutek której organ pierwszej instancji stwierdził brak przesłanek do zawieszenia przedmiotowego postępowania, co stanowiło podstawę wydania zaskarżonego postanowienia. Z tych względów na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 ppkt a w związku z art. 239 Ordynacji podatkowej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zawieszenie przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że zarówno literalna, jak również systemowa oraz celowościowa wykładnia normy prawnej inkorporowanej w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej nie może prowadzić do przyjęcia wniosku, że rozpatrywane przez odpowiedni organ zagadnienie wstępne musi koniecznie dotyczyć kwestii ważności obowiązywania w systemie prawnym stricte tego samego przepisu, w oparciu o którego zastosowanie toczy się przedmiotowe postępowanie. Uznanie przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej niezgodności ze Wspólnotowym Prawem krajowych regulacji zakazujących przedłużania istniejących zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, ma elementarne znaczenie w kwestii podstawy prawnej do wymierzenia stronie kary pieniężnej za urządzanie gier poza kasynem gry na automatach. Podkreślono, że jeżeli orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, kwestionowane przez Organy Celne, wskazane zezwolenia zostaną uznane za obowiązujące, nie będzie mogło być mowy o klasyfikowaniu działających na podstawie legalnego i obowiązującego zezwolenia automatów o niskich wygranych jako automatów do gier o wygrane pieniężne, nie będzie zatem materialnych podstaw do zalegalizowania wymierzonej Stronie kary pieniężnej za urządzanie gier poza kasynem gry na automatach. Uznanie za przepis techniczny podlegający notyfikacji art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych pozwoli, w ocenie skarżącej na uzasadnienie tezy, że również art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych stanowi przepis o tym samym charakterze technicznym. Oba przepisy są bowiem czytelną represją wymierzoną w operatorów automatów o niskich wygranych. 5. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie art.233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 Ordynacji podatkowej, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej odwołania od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] września 2010 r. nr [...], którą wymierzono "G" spółce z o.o. karę pieniężną za urządzanie gier poza kasynem gry. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w pierwszej instancji. Podkreślono, że nie istnieje zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w pytaniach kierowanych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a rozpatrzeniem niniejszej sprawy i wydaniem decyzji. 6. W skardze wniesionej na to postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. strona zarzuciła: 1) naruszenie art. 201 §1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, wyrażające się w odmowie zastosowania tego przepisu, mimo iż w okolicznościach sprawy jego zastosowanie jest obligatoryjne; 2) rażące naruszenie procedury, to jest art. 120, 121 i 122 w zw. z art. 201 § 3 Ordynacji podatkowej, co ma postać wydania merytorycznego orzeczenia (decyzji) w sprawie o sygn. [...], mimo że do daty wydania tego orzeczenia nie zakończyło się jeszcze prawomocnie niniejsze, incydentalne postępowania w sprawie zawieszenia postępowania odwoławczego, zainicjowane wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010 r. Z tych względów wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego je orzeczenia tego samego organu, wydanego w pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi powołano argumenty podniesione w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku złożenia skargi ocenie sądu podlega zatem zgodność zaskarżonego aktu, w tym wypadku decyzji administracyjnej, zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż złożoność sprawy nie tylko wynikająca z ilości występujących w niej zagadnień, ale także dotycząca ich argumentacji wymaga poczynienia kilku uwag porządkujących. Pierwsza z nich dotyczy zakresu kognicji sądu administracyjnego. Granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny są wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej tylko w aspekcie tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego aktu i decyzji. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia incydentalna z punktu widzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary mianowicie legalność postanowień odmawiających zawieszenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że badanie legalności decyzji wydanych w sprawie przebiegać może tylko w zakresie istnienia podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, nie zaś kontroli legalności elementów poza nią wykraczających, w szczególności dotyczących zgodności z prawem wspólnotowym kwestionowanego aktu normatywnego. 8. W odniesieniu do przedmiotu sprawy i jej granic stan prawny przedstawia się następująco: do dnia 1 stycznia 2010 r. warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych określała ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm). Od dnia 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa o grach hazardowych, która całościowo, w miejsce poprzednio obowiązującej, reguluje problematykę dotyczącą prowadzenia działalności polegającej na organizowaniu gier hazardowych. Zgodnie z przepisem art. 8 ustawy o grach hazardowych do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z art. 117 ustawy o grach hazardowych udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Zgodnie z art. 129 ustawy o grach hazardowych działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy, jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Jeśli zaś chodzi o właściwość organu w sprawach dotyczących materii wynikającej z regulacji wskazanych powyżej, to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323), tj. z 31 października 2009 r. dyrektor izby celnej stał się właściwy do rozpatrywania spraw dotyczących gier i zakładów wzajemnych. Na podstawie art. 238 wymienionej ustawy Dyrektor Izby Celnej przejął do rozpatrzenia sprawy toczące się dotychczas przed organami skarbowymi. 9. Odnosząc się do kwestii spełnienia przesłanek do zawieszenia postępowania należy wskazać, że przepis art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, który reguluje podstawy zawieszenia ze względu na istnienie zagadnienia wstępnego określa następujące warunki jego zastosowania: 1) istnienie zagadnienia wstępnego: 2) ujawnienie się tego zagadnienia w toku postępowania podatkowego, 3) kompetencję innego organu lub sądu do jego rozstrzygnięcia , 4) zależność rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji sprawie od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego w innej sprawie. Ocena zaś tego zagadnienia należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Oznacza to, że organ podatkowy zawiesza postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jest wymagane dla zgodnego z prawem rozstrzygnięcia toczącego się postępowania. Odnosząc się do kwestii istnienia zagadnienia wstępnego i jego związku ze sprawą dotyczy ono postępowania toczącego się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej na skutek pytań prejudycjalnych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w trzech sprawach. Przedmiot pytań prejudycjalnych był następujący: - w sprawie o sygn. III SA/Gd 261/10, czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. UE.L.98.204.37) powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należy taki przepis ustawowy, który zakazuje zmiany zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie miejsca zmiany urządzania gry?; - w sprawie o sygn. III SA/Gd 262/10, czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.) powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należy taki przepis ustawowy, który zakazuje wydawania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych?; - w sprawie o sygn. III SA/Gd 352/10, czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. UE.L.98.204.37) powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należy taki przepis ustawy, który zakazuje przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych? . Jak wynika z treści tych pytań oraz przedmiotów spraw, w których zostały one zadane, interpretacja wskazanego w nich art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE pozostaje w relacji do art. 129, art. 135 i art. 138 ustawy o grach hazardowych, regulujących procedurę wydawania, zmiany siedziby (miejsc urządzania gry) oraz przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest zaś procedura dotycząca wydawania, zmiany i przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a kara o charakterze karnoadministracyjnym za urządzanie poza kasynem gry na automatach, (wymierzona na podstawie art.89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o grach hazardowych). Dokonanie przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w przypadku udzielenia odpowiedzi na pytania prejudycjalne, interpretacji wskazanego przepisu Dyrektywy 98/34/WE nie jest zatem dla niniejszej sprawy zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w przepisie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Wymierzenie sankcji administracyjnej za urządzenie gry poza kasynem jest zupełnie innym zagadnieniem prawnym niż obowiązywanie i wykładnia przepisów prawa nowego, dotyczących wydawania, zmiany i przedłużania zezwoleń na urządzanie gry. Ustalenie obowiązku notyfikacji lub stwierdzenie zgodności z prawem wspólnotowym przepisów regulujących te sytuacje prawne wymaga rozważenia odrębnych przesłanek i okoliczności. 10. Dlatego w ustosunkowaniu się do twierdzeń strony należy stwierdzić, że forsowana w zażaleniu i skardze wykładnia przedmiotowego przepisu jest zbyt szeroka. Odpowiedź na zagadnienia objęte zakresem pytań przedstawionych Trybunałowi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stanowi bowiem przeszkody ograniczającej lub uniemożliwiającej samodzielne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Wynikające z orzeczenia Trybunału konsekwencje związane z wykładnią przepisów art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 Dyrektywy 98/34/WE w kontekście wskazanych przepisów prawa krajowego mogą stanowić jedynie wsparcie argumentacyjne przy dokonywaniu interpretacji innych norm tego prawa, w tym stanowiących podstawę wymierzonej sankcji. Nie są one jednak bezpośrednio związane z zagadnieniem prawnym niniejszej sprawy. Pomijając nawet sporną kwestię, czy sądem lub innym organem w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej jest Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 kwietnia 2006 r., w sprawie I SA/SZ 14/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r., w sprawie III SA/Wa 149/08 oraz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2011 r. w sprawach , III SA/Po 188/11 oraz III SA/Po 189/11), nie sposób treści przedstawionych pytań prejudycjalnych i w ich następstwie toczącego się postępowania przed Trybunałem traktować jako podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. 11. Kwestia stanowiąca drugi zarzut nie jest związana z niniejszą sprawą lecz dotyczy skargi skierowanej przeciwko decyzji merytorycznej w sprawie. W zakresie sądowej kontroli decyzji merytorycznej mieści się bowiem kwestia legalności kontynuowania postępowania głównego ze względu na trwające postępowanie incydentalne. Stąd zarzut ten postawiony w niniejszej sprawie należy uznać za bezzasadny. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.