II SA/Go 322/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.S. na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie odmowy zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego postanawia 1. odrzucić skargę , 2. zwrócić z urzędu od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżącemu – J.S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. Wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. złożonym w Urzędzie Miasta J.S. zwrócił się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego w [...] po śmierci jego babci – A.W. (dnia [...] października 2012 r.), która była dotychczasowym najemcą w/w lokalu. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. Zastępca Prezydenta Miasta poinformował wnioskodawcę o negatywnym rozpoznaniu jego wniosku. W pierwszej kolejności organ przytoczył treść art. 691 Kodeksu cywilnego regulującego kwestię kontynuowania najmu lokalu mieszkalnego po zgonie głównego najemcy. Jednocześnie wyjaśniono, iż w świetle cytowanego przepisu wnioskodawca jako wnuk poprzedniego najemcy nie zalicza się do kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu po głównym najemcy. Następnie organ wskazał na treść uchwały Rady Miasta z dnia [...] października 2009 r. Nr LXIV/1017/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie z jej § 19 ust. 3 Prezydent Miasta po zasięgnięciu opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej może wyrazić zgodę na zawarcie umowy najmu lokalu z wnukami najemcy, które nie wstąpiły w stosunek najmu po śmierci najemcy, jeżeli faktycznie zamieszkiwały w tym lokalu zgodnie z potwierdzeniem wynajmującego przez okres co najmniej 5 lat przed śmiercią najemcy i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu. Organ zauważył, iż wywiad środowiskowy przeprowadzony przez administratora wśród lokatorów budynku nr 9 przy ul. [...] nie potwierdził, że wnioskodawca stale zamieszkiwał z babcią do czasu jej śmierci przez okres co najmniej 5 lat. Sąsiedzi oświadczyli, jak podał organ, iż wnioskodawca nie opiekował się babcią i w przedmiotowym lokalu przebywał sporadycznie. Mając na uwadze powyższe Społeczna Komisja Mieszkaniowa na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2012 r. zaopiniowała wniosek strony negatywnie. Dodatkowo organ poinformował stronę, iż może wystąpić o przydział lokalu mieszkalnego z zasobu komunalnego na ogólnie obowiązujących zasadach składając wniosek w okresie od [...] stycznia do [...] czerwca każdego roku kalendarzowego. Od powyższego pisma J.S.złożył do Prezydenta Miasta, podanie o ponowną weryfikację" stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. Strona podała, iż od 15 lat jest zameldowany pod tym adresem, a od ponad 6 lat był prawnym opiekunem babci. J.S. przyznał, iż od ponad dwóch lat mieszkał z babcią i żoną w [...], gdzie babcia była leczona. W wyniku rozpoznania w/w pisma Zastępca Prezydent Miasta wydał pismo z dnia [...] lutego 2013 r., w którego treści podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, odwołując się do wcześniej przedstawionej argumentacji. J.S. pismem z dnia [...] marca 2013 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. ze skargą na pismo z dnia [...] lutego 2013 r. domagając się stwierdzenia jego sprzeczności z prawem, a w następstwie nieważności. Skarżący zarzucił skarżonemu aktowi naruszenie prawa materialnego tj. § 19 ust. 3 uchwały Rady Miasta z dnia [...] października 2009 r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący nie zamieszkiwał faktycznie w lokalu najemcy przez okres 5 lat przed śmiercią najemcy, co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego, jak również uprawnienia J.S., poprzez odmowę zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, iż skarżący spełnił warunki określone w uchwale. Ponadto skarżący zarzucił organowi przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady dążenia do wyjawienia prawdy obiektywnej z poszanowaniem słusznego interesu obywatela, a także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zdaniem skarżącego organ nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego niezbędnego dla jej rozpoznania, a swojego stanowiska nie uzasadnił zgodnie z art. 107 § 3 kpa, pomijając m.in. dowody z zeznań sąsiadów potwierdzające jego przebywanie wraz z babcią pod adresem: ul. [...]. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych, zamykając tym samym drogę do jej merytorycznego rozpoznania przez tutejszy Sąd. Podkreślić należy, iż granice właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zatem w pierwszej kolejności należało w rozpoznawanej sprawie dokonać oceny czy stanowiące przedmiot zaskarżenia pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2013 r., w którym podtrzymuje on swoje stanowisko wcześniej wyrażone w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie zawarcia z J.S. umowy najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...] po śmierci jego babci, która była głównym najemcą lokalu, zalicza się do którejkolwiek z kategorii aktów podlegających zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd za uzasadnione uznał dokonanie wpierw kilku uwag natury ogólnej umożliwiających ustalenie charakteru zaskarżonego pisma. Mianowicie zagadnienie wstąpienia w stosunek najmu po zgonie najemcy generalnie znajduje swoje uregulowanie w art. 691 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z jego treścią w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą (§ 1). Osoby wymienione w § 1 wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci (§ 2).W razie braku osób wymienionych w § 1 stosunek najmu lokalu mieszkalnego wygasa (§3). Jak wskazał organ i co potwierdza stan faktyczny w sprawie, przepis ten nie znalazł zastosowania w odniesieniu do skarżącego. Z kolei aktem regulującym zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, jest ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.). Podkreślić należy, iż ustawa ta nie przewiduje (nie daje podstaw prawnych) załatwienia spraw przyznania lokali (zawarcia umowy najmu lokalu) w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, czyli np. w formie decyzji administracyjnej czy postanowienia. Kwestia zapewnienia lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednak kwestie te, czyli zawarcie umowy najmu lokalu, są załatwiane w formie cywilnoprawnej. Zarówno oferta zawarcia umowy, którą strona złożyła organowi, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu stanowi czynność cywilnoprawną (patrz postanowienie z 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 415/09, z 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 799/09, z 22 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 679/07; z 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 362/10, wyrok 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 855/10). Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowym od szeregu lat dominował pogląd, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. Istotną rolę dla ukształtowania się tego poglądu odegrała uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997r., sygn. akt III ZP 37/97 (OSNP 1998/7/200), w której sformułowano pogląd, że "wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)". Podobne stanowisko prezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Zasadnicza zmiana w dotychczasowym orzecznictwie nastąpiła wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 21 lipca 2008r., sygn. akt I OPS 4/08 (LEX nr 400065), w której stwierdzono, iż uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Przedmiotowa uchwała zapadła na tle stanu faktycznego powstałego w Warszawie. Ustawa z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. nr 41, poz. 361 z późn. zm.) określa w odrębny sposób status gminy Warszawa, w której dzielnice jako jednostki pomocnicze gminy wykonują w konkretnym zakresie zadania gminy. Do zakresu działania dzielnic należy m.in. utrzymanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych, a organem wykonawczym dzielnicy jest zarząd. W w/w uchwale NSA wyjaśnił, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wniosek ten jest rozpoznawany przez zarząd, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej, związany z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Czynności te mają zatem charakter cywilnoprawny. Godzić należy się ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., I OSK 885/10, iż schemat postępowania, ustalenia i wnioski jakie przedstawiono w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r. nie mogą ograniczać się wyłącznie do działań jednej gminy, w tym wypadku m. st. Warszawy. Zdaniem NSA odnieść można je także do spraw uregulowanych w innych gminach przepisami prawa miejscowego dotyczącymi przeznaczania lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego tej Gminy dla poszczególnych kategorii osób, które złożyły wnioski o zawarcie umowy najmu i oczekują na ich rozpatrzenie, a następnie zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z postępowaniem, o jakim jest mowa w uzasadnieniu powyższej uchwały. Wniosek skarżącego z [...] października 2012 r. nie dotyczył bowiem zakwalifikowania i umieszczenia go na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Treścią wniosku było uregulowanie, na rzecz skarżącego, tytułu prawnego do konkretnego lokalu, to jest do lokalu nr [...], którego najemcą była babcia skarżącego – A.W.. Ponieważ, jak wskazał organ z racji stopnia pokrewieństwa łączącego skarżącego z byłym najemcą lokalu, zastosowania w sprawie nie znalazł art. 691 Kodeksu cywilnego, zatem organ odwołał się do przepisów aktu prawa miejscowego tj. uchwały Rady Miasta z dnia [...] października 2009r. Nr LXIV/10172009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, podjętej na podstawie m.in. art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowych zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W § 19 ust. 3 uchwały uregulowane zostało mianowicie zagadnienie dotyczące wstąpienia w stosunek najmu wnuka po śmierci najemcy. Przepis ten stanowi, iż Prezydent Miasta po zasięgnięciu opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej może wyrazić zgodę na zawarcie umowy najmu lokalu z wnukami najemcy, które nie wstąpiły w stosunek najmu po śmierci najemcy, jeżeli faktycznie zamieszkiwały w tym lokalu zgodnie z potwierdzeniem wynajmującego przez okres co najmniej 5 lat przed śmiercią najemcy i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu. Powyższe uregulowanie nie odnosi zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. Stwierdzić należy, iż w konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. To, że uchwała w § 19 ust. 3 wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się, od dysponenta będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Regulacja ta umożliwia gminie zawarcie z takimi osobami umowy najmu, zajmowanego za zgodą dysponenta, jeśli osoby te nie spełniły warunków, aby w trybie art. 691 k.c., wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu (por. postanowienie NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2499/12, z dnia 31 stycznia 2013 r. I OSK 2072/12, wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r. I OSK 966/11). Reasumując stwierdzić należy, że żądanie skarżącego stanowi ofertę skierowaną do gminy o zawarcie z nim umowy najmu ściśle określonego lokalu, czyli do podjęcia czynności cywilnoprawnych. Pismo organu z dnia [...] grudnia 2012 r. i następnie [...] lutego 2013r. zawiera stanowisko gminy będące odpowiedzią (oświadczeniem woli) na złożoną propozycję (ofertę). Skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest pismo stanowiące odpowiedź na złożoną przez skarżącego propozycję zawarcia umowy najmu (podjęcia czynności cywilnoprawnej) konkretnego lokalu, a w myśl przywoływanej wyżej uchwały NSA z 21 lipca 2008 r. czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, to zaskarżona uchwała nie stanowi rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Zawarcie umowy najmu to czynność o charakterze cywilnoprawnym, zmierzająca do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Stosownie zaś do treści cytowanego wcześniej art. 3 § 2 p.p.s.a. czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Jeżeli zatem zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych (por. postanowienie NSA z 20 października 2009 r. sygn. akt I OZ 971/09). Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 p.p.s.a. Zgodnie jednak ze stanowiskiem organu skarżący może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych – na zasadach ogólnych i w tym przypadku przepisy prawa zapewniają mu możliwość domagania się skontrolowania przez sąd administracyjny czynności organu w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.