II SA/Go 324/09

Dnia 13 sierpnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi B.N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu [...] stycznia 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na wniosek M.K., wydał decyzję nr [...], którą nałożył na J.N. obowiązek wykonania rozbiórki ganku na działce nr ewid. [...] dobudowanego do domu mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] października 2008r. przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalił, że na działce o nr ewid. [...] znajduje się budynek mieszkalny – ½ bliźniaka, do którego dobudowano ganek. Organ I instancji podał również, że w toku oględzin współwłaściciel nieruchomości – B.N., oświadczyła, że budowa przedmiotowego ganku realizowana była na podstawie pozwolenia nr [...] z dnia [...] czerwca 1974r. Organ przytoczył też wypowiedzi osób, które przesłuchał w charakterze świadków, a także dowody przedstawione przez M.K. w postaci fotografii wykonanej w 1985r., opisu technicznego do planu realizacyjnego zagospodarowania działki z mapą sytuacyjno-wysokościową sporządzoną w dniu [...] grudnia 1993r. oraz kopię mapy ewidencyjnej gruntów sporządzonej w dniu [...] listopada 2008r. W ocenie PINB zebrany materiał dowodowy w sposób jednoznaczny świadczy, że przedmiotowy ganek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, zatem ma zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Ponadto organ wskazał, że dokonane w trakcie oględzin pomiary pozwoliły na uznanie, że ganek usytuowany jest niezgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi - § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690), albowiem jest usytuowany ścianą z otworami okiennymi w odległości 1,79 do 1,84 m od sąsiedniej nieruchomości. Powiatowy Inspektor stwierdził, że w sprawie nie ma możliwości zastosowania art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego prawem, a zatem konieczne było nałożenie obowiązku dokonania jego rozbiórki. Od decyzji tej odwołała się B.N., działając przez swojego pełnomocnika – M.N.. W odwołaniu pełnomocnik podniósł, że sporny ganek stoi już 30 lat i do tej pory nikomu nie przeszkadzał, a skarżąca jest w trakcie "załatwiania papierów" dotyczących "zmniejszenia ganku do odpowiednich granic według prawa budowlanego". Organ I instancji nie znalazł podstaw do zmiany swojej decyzji, w związku z czym w oparciu o art. 133 kpa pismem z dnia [...] stycznia 2009r. przekazał odwołanie wraz z aktami administracyjnymi sprawy Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Jednocześnie zaznaczył, że pełnomocnik B.N. nie załączył do odwołania pełnomocnictwa z uiszczoną opłatą skarbową. Pismo powyższe wraz z odwołaniem i aktami wpłynęło do organu nadrzędnego w dniu 30 stycznia 2009r. W dniu [...] marca 2009r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że pismem z dnia [...] lutego 2009r. wezwał M.N. do przedstawienia w wyznaczonym terminie pełnomocnictwa B.N. do występowania w jej imieniu w przedmiotowej sprawie. Wezwanie to odebrane zostało przez M.N. w dniu [...] lutego 2009r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki pocztowej. Określony przez organ termin upłynął bezskutecznie w dniu 12 lutego 2009r. Żądane pełnomocnictwo nie wpłynęło do organu również do dnia wydania decyzji. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że M.N. nie przedstawiła dowodu potwierdzającego uprawnienie do wniesienia w imieniu B.N. odwołania od decyzji PINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. W dalszej części uzasadnienia organ powołał się na przepisy art. 33 § 2 i § 3 kpa, stanowiące o sposobie udzielania pełnomocnictwa oraz art. 127 § 1 kpa uprawniającym strony do wniesienia odwołania od wydanej decyzji tylko do jednej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji gdy skarżąca nie przedstawiła pełnomocnictwa B.N. do występowania w jej imieniu w niniejszej sprawie, przy czym nie wykazała również, aby sama posiadała w tej sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, należało uznać postępowanie odwoławcze za bezprzedmiotowe. Dalej organ zauważył, że stwierdzenie, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Powyższa decyzja WINB została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez M.N., działającą jako pełnomocnik B.N.. W skardze pełnomocnik wskazała, że pełnomocnictwo do występowania w sprawie w imieniu B.N. przedstawiła w siedzibie PINB, a ponadto przesłała je na wezwanie do WINB przesyłką priorytetową. Pełnomocnictwo to załączyła też do skargi. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia [...] maja 2009r. M.N. dodatkowo wyjaśniła, że po wezwaniu z dnia [...] lutego 2009r. udała się osobiście do PINB z oryginałem pełnomocnictwa, aby je "dostarczyć urzędnikom", gdzie pracownik wykonał kserokopię pełnomocnictwa i zwrócił jej oryginał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Dokonując na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, należało uznać, że decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak było w niniejszej sprawie podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego ze wskazaniem, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, oraz że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe. Przede wszystkim trzeba podkreślić, ze strona, której zgodnie z art. 127 kpa przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji, może wnieść to odwołanie działając osobiście lub przez pełnomocnika. Z przepisu art. 33 § 2 i § 3 kpa wynika, że pełnomocnik ma obowiązek dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa udzielonego na piśmie. W sytuacji, gdy czynności procesowej dokona za stronę jej pełnomocnik, ale bez przedstawienia stosownego pełnomocnictwa, to na organie prowadzącym postępowanie leży obowiązek wezwania pełnomocnika do uzupełnienia tego braku formalnego, ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach jego nieuzupełnienia. Przepisem służącym organowi do nałożenia na stronę lub pełnomocnika obowiązku uzupełnienia braków formalnych składanych podań bądź dokonywanych innych czynności, w tym wnoszonych odwołań, jest art. 64 kpa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jednym z braków formalnych pisma, podlegających usunięciu w trybie wskazanego przepisu, jest niedołączenie pełnomocnictwa do pisma wniesionego w imieniu strony przez pełnomocnika (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 616/06, LEX nr 258274; wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 października 2001r., sygn. akt II SA 2177/00, LEX nr 157803; wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 941/05, LEX nr 275483; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 marca 2004r. sygn. akt SA/Bd 2987/03). W przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2009r. wniosła B.N. działająca przez pełnomocnika – swoją córkę M.N.. Pełnomocnik nie załączyła do odwołania pełnomocnictwa, z którego wynikałoby, że została upoważniona przez skarżącą do występowania w postępowaniu w jej imieniu. O fakcie tym, organ odwoławczy został poinformowany już w piśmie PINB z dnia [...] stycznia 2009r. przekazującym odwołanie wraz z aktami sprawy do II instancji. Słusznie więc organ odwoławczy uznał za konieczne uzupełnienie tego braku złożonego odwołania i pismem z dnia [...] lutego 2009r. wezwał M.N. do nadesłania w terminie 7 dni pełnomocnictwa. Co prawda w wezwaniu zabrakło wskazania podstawy prawnej w postaci art. 64 § 2 kpa, jednak z jego treści jednoznacznie wynikał zamiar organu doprowadzenia do uzupełnienia braku formalnego wniesionego odwołania, nadania mu biegu i rozpoznania w sposób merytoryczny. Wezwanie powyższe odebrane zostało przez dorosłego domownika, tj. ojca M.N. – J.N. w dniu [...] lutego 2009r. Wobec treści art. 43 kpa, zgodnie z którym w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, wezwanie należy uznać za doręczone prawidłowo. Wbrew twierdzeniom strony z akt sprawy wynika, że do dnia wydania przez organ odwoławczy decyzji, tj. do dnia [...] marca 2009r. wymagane pełnomocnictwo nie zostało dostarczone. Zasadnie więc organ uznał, iż M.N. nie wykazała, że była umocowana do złożenia odwołania w imieniu B.N.. Brak wymaganego pełnomocnictwa oznaczał, że nie można było traktować M.N. jako pełnomocnika, co obligowało jednak organ do podjęcia dalszych czynności z udziałem samej strony, tak aby umożliwić jej wyjaśnienie kwestii dotyczącej pełnomocnictwa, bądź potwierdzenia wniesionego odwołania. Niedokonanie tego przez organ można ocenić jako istotne naruszenie prawa procesowego, a w szczególności wyrażonej w art. 9 kpa zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych. Nadrzędnym bowiem celem postępowania jest zapewnienie stronom możliwości obrony ich praw. Obowiązek udzielania wszelkich informacji dotyczących stanu faktycznego i prawnego sprawy leży po stronie organów administracji publicznej, które zobligowane są również do udzielania wszelkich informacji o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 79). Również w orzecznictwie sądowym akcentuje się potrzebę takiego działania organów administracji, które respektować będzie wskazania wynikające z przepisów art. 9 i 64 § 2 w zw. z art. 140 kpa (por. wyrok NSA z 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06; wyrok NSA z 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 941/05). W tym miejscu warto przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 19 czerwca 1998 r. (sygn. akt I SA/Lu 641/97) stwierdził, że w sytuacji, gdy niewątpliwe jest, że wnoszący odwołanie nie czyni tego we własnym imieniu, lecz w imieniu innej osoby (strony postępowania), pamiętać należy, że odwołanie składa strona, jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia skutkować winno wezwaniem samej strony do podpisania odwołania w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 kpa. Podobnie uznał WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt I SA/Sz 691/08. Poczynione powyżej rozważania prowadzą do wniosku, że organ odwoławczy przedwcześnie zakończył prowadzone postępowanie, podczas gdy powinien podjąć czynności umożliwiające stronie usunięcie braku formalnego odwołania, wynikłego z wadliwości reprezentacji strony przez pełnomocnika. Zauważyć trzeba, że mimo umieszczenia w wezwaniu z dnia 3 lutego 2009 r. skierowanym do pełnomocnika adnotacji o doręczeniu go "do wiadomości" także samej stronie, to w aktach brak jest dowodu doręczenia tego pisma B.N.. Również w dalszym toku postępowania organ zaniechał czynności mających na celu umożliwienie stronie usunięcie braków formalnych wniesionego odwołania. Błędnie organ drugiej instancji przyjął, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania skutkująca jego umorzeniem. Niewłaściwe również było uznanie, że odwołanie nie zostało złożone przez stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Nie można było bowiem braku umocowania po stronie pełnomocnika, a konkretnie niewykazanie tego umocowania przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa, utożsamiać z brakiem legitymacji strony do złożenia odwołania. Skoro z treści odwołania wynikało wyraźnie, że odwołującą jest B.N., to tylko jej interes prawny podlegał badaniu, a nie interes osoby wskazanej jako pełnomocnik strony. Mylnie więc organ odwoławczy przyjął, że nieprzedstawienie pełnomocnictwa przez M.N. i niewykazanie przez nią, aby sama posiadała interes prawny w sprawie, skutkować mogło umorzeniem postępowania. Zaznaczyć należy, że w sytuacji gdy do odwołania nie dołączono wymaganego pełnomocnictwa, to nieusunięcie tego braku formalnego przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa, bądź ewentualne dokonanie innych wymaganych czynności przez stronę (potwierdzenie czynność, złożenie podpisu), oznaczać będzie niedopuszczalność odwołania, która powinna być stwierdzona w drodze postanowienia przewidzianego w art. 134 kpa, a nie poprzez umorzenie postępowania odwoławczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym regulacji z art. 64 § 2 kpa polega na pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, co stanowi jedną z postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, o której mowa w art. 134 kpa (por. wyrok NSA z 22 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 4842/97 i powołane tam orzeczenia oraz wyrok WSA z 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1167/04). Reasumując, należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem omówionych przepisów procedury, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rzeczą organu odwoławczego będzie w dalszym toku postępowania uwzględnienie uwag poczynionych wyżej przez Sąd. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze i piśmie procesowym, stwierdzić należy, że nie są one usprawiedliwione. Skarżąca w żaden sposób nieuprawdopodobniła prawdziwości swych twierdzeń, co do przedstawienia pełnomocnictwa pracownikowi organu administracji. Natomiast dowód nadania przesyłki okazany na rozprawie pochodził z daty późniejszej niż data zaskarżonej decyzji, co potwierdza prawidłowość ustalenia organu, iż w wyznaczonym terminie, a także do dnia orzekania tj. 27 marca 2009 r. wymagane pełnomocnictwo nie zostało złożone do akt sprawy. Nietrafnie też podniósł pełnomocnik na rozprawie, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 32, 33 i 9 kpa poprzez błędne przyjęcie, że wnosząca odwołanie nie była pełnomocnikiem strony, podczas gdy z dołączonego do skargi pełnomocnictwa wynika, że już w dniu 5 listopada 2008 r. pełnomocnictwo było udzielone, a więc istniało gdy złożone było odwołanie. Zaznaczyć należy, że Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji uwzględnia stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie orzekania przez organ administracji. Nie można więc czynić zarzutu, że organ poczynił błędne ustalenie co do braku pełnomocnictwa, skoro dokument pełnomocnictwa dołączono dopiero do skargi skierowanej do Sądu. Pomijając brak wiedzy organu odwoławczego o istniejącym pełnomocnictwie, to wskazać również trzeba, że pełnomocnik nie dostrzegł aspektu związanego ze skutkami procesowymi niezachowania przez stronę czy pełnomocnika ustawowego terminu zastrzeżonego dla dokonania czynności określonych przepisami regulującymi postępowanie administracyjne. Jak jednak wskazano na wstępie, niezależnie od zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą, skarga podlegała uwzględnieniu. W konsekwencji orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa i art. 152 ppsa.