II SA/Go 33/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 28 czerwca 2018 r., nr XXXVI/299/2018 w sprawie Statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność § 12 ust. 1 i 2 oraz § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umarza. Rada Gminy – powołując się na art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm. - określanej dalej jako u.s.g.) - podjęła w dniu 28 czerwca 2018 r. uchwałę nr XXXVI/299/2018 w sprawie Statutu Sołectwa (Dz. Urz. Woj. z 2018 r., poz. 1696). Skargą z dnia [...] grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej § 7 ust. 1 pkt 1, § 12 ust. 1 i 2 oraz § 17 ust. 1, zarzucając istotne naruszenie prawa, a mianowicie: 1. art. 5, art. 31 i art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. przez wskazanie w § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały, że "do kompetencji i obowiązków Sołtysa należy reprezentowanie Sołectwa na zewnątrz", co uchybia wskazanym powyżej przepisom ustawy samorządowej, albowiem jest to kompetencja zastrzeżona dla wójta; 2. art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez wskazanie w § 12 ust. 1 i 2 uchwały, że "Wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej dokonuje się przy obecności co najmniej 1/10 stałych mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania, w tym również osoby przebywające na terenie Sołectwa z zamiarem stałego pobytu" oraz wskazanie, że "W razie braku quorum, wyboru Sołtysa i rady Sołeckiej można dokonać na drugim Zebraniu Wyborczym zwołanym w tym samym dniu, co najmniej 15 minut po Zebraniu, które nie doszło do skutku, na którym nie jest wymagane quorum wymienione w ust 1. Odbycie drugiego Zebrania Wyborczego jest możliwe, jeżeli przewidziano je w zarządzeniu Wójta o zwołaniu zebrania", pomimo że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią sołtysa i członków rady sołeckiej; 3. art. 35 ust 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez wskazanie w § 17 ust. 1 uchwały, że "Sołtys i członek Rady Sołeckiej może być odwołany przez Zebranie Wiejskie przed upływem kadencji", pomimo że u.s.g. nie daje organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do odwołania Sołtysa, oraz powoływania i odwoływania poszczególnych członków Rady Sołeckiej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator Rejonowy wniósł stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zaskarżonej części. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty drugi i trzeci skargi są nieaktualne, gdyż zaskarżone przepisy nie funkcjonują już w obiegu prawnym. Uchwałą Rady Gminy z dnia 13 czerwca 2019 r., nr VII1/37/2019 w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw uchylono bowiem § 12 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały oraz zmieniono przepis § 17 ust. 1 tej uchwały. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący § 7 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały organ wskazał, że zgodnie z 36 ust. 1 u.s.g. organem wykonawczym sołectwa jest sołtys. Skoro przepisy powszechnie obowiązujące dają podstawę prawną do utworzenia sołectwa jako jednostki pomocniczej, przekazania na jego rzecz określonego zakresu zadań, uprawnień i obowiązków, wskazania obowiązków sołtysa jako jednoosobowego organu wykonawczego, to statut może zawierać ogólne uprawnienie dla sołtysa do reprezentowania sołectwa jako jednostki pomocniczej, co oznacza, że przepis § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały jest zgodny z prawem. W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 1 i 2 oraz § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały, cofając skargę w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Gminy w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast ustępu 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Odnosząc się zarzutów podniesionych w skardze, należy wskazać, że zasadny jest zarzut dotyczący niezgodności z prawem § 12 ust. 1 i 2 uchwały. Przepisy te stoją w sprzeczności z art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać zatem należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one ustawowe i bezwzględnie obowiązujące zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W tych okolicznościach wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., II SA 2112/01, wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1446/16). W konsekwencji za istotnie naruszające prawo należało uznać również zapisy § 12 ust. 2 uchwały dotyczące dalszego przebiegu procesu wyboru rady sołeckiej i sołtysa w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 12 ust. 1 statutu. Nie można również przyjąć, aby sporne zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane - na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. - do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej. Podobnie za istotne naruszenie prawa należy uznać uregulowanie zawarte w § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W ustawie brak jest bowiem przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa lub rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze (por. wyroki WSA w Opolu: z dnia 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09; z dnia 18 stycznia 2007 r.,II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1429/16) Na koniec należy podkreślić, iż zmiana zaskarżonej uchwały wspomniana w odpowiedzi na skargę, nie stała na przeszkodzie badania jej legalności w niniejszej sprawie. Istotą bowiem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów oraz czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, wyrok NSA z 1 września 2010r., I OSK 368/10, wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw oraz obowiązków podmiotów prawa w tym okresie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w punkcie I wyroku stwierdził nieważność § 12 ust. 1 i 2 oraz § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie, tj. dotyczącym § 7 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, Sąd umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie skargi przez Prokuratora, uznając tą czynność procesową za dopuszczalną, o czym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a., orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.