II SA/Go 34/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. sprawy ze skargi B.Ś. i R.Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623) nakazał B. i R.Ś. zam. w [...] zakończenie utwardzenia części działki Nr [...] poprzez przykrycie gruzu warstwą piasku i kamienia polnego. Decyzja ta została wydana na skutek wniosku M. i Ł.S., A. i G.M. oraz W. i C.Z. o zbadanie zgodności prowadzonych robót drogowych na działce sąsiadującej i ich działkami. Decyzja ta stała się ostateczna. Na wniosek M. i Ł.S., A. i G.M. oraz W. i C.Z. z dnia [...] lipca 2011 r. właścicieli sąsiednich działek [...], którzy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym w/w decyzją, na podstawie art. 149 § 1 i art. 150 § 2 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. Nr [...] wznowił postępowanie administracyjne w tej sprawie i jednocześnie wyznaczył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organ właściwy do przeprowadzenia postępowania z udziałem małżonków S., M. i Z.. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...], na podstawie art. 151 § 1 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej B. i R.Ś. zam. w [...] zakończenie utwardzenia części działki nr [...] poprzez przykrycie gruzy warstwą piasku i kamienia polnego. W uzasadnieniu organ podał, że po dokonaniu oględzin działki [...] w miejscowości [...] stwierdził, iż stanowi ona współwłasność B. i R.Ś. i została wydzielona z działki o nr ewidencyjnym [...]. W jej obrębie wzdłuż granicy z działkami [...] zdjęto warstwę ziemi na głębokość 30 cm. W to miejsce wysypano gruz z płytek lastriko oraz słupy energetyczne wycofane z użytku. Robotami objęto 149,65 m i szerokości 3,52 m do 5,78 m. Teren ten został oddzielony od pozostałej części działki oraz od granicy z wyżej wymienionymi działkami betonowymi płytami ogrodzeniowymi o wymiarach 200 na 50 cm wkopanymi w grunt. Tych robót dokonali skarżący w niniejszej sprawie. Wykonane roboty mają na celu ułatwienie dojazdu do dalszej części działki. Prace te prowadzono od 2010 r. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub na podstawie zgłoszenia. Zgłoszenia dokonali dopiero w 2011 r. określając zamiar rozpoczęcia w dniu 26 kwietnia 2011 r. utwardzania terenu kostką brukową na działce [...]. Zdaniem organu zakres prowadzonych prac wskazuje na przystąpienie do budowy drogi wewnętrznej ułatwiającej dojazd do dalszej części działki. A wymiary tej inwestycji wskazują na to że ma powstać obiekt liniowy o funkcji komunikacyjnej. Organ w oparciu o ustawę o drogach publicznych (art. 8 ust. 1) uwzględniając funkcję przedmiotowego obiektu zakwalifikował ją jako drogę wewnętrzną. Nadto powołując się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690) stwierdził, że nie zawiera ono żadnych ograniczeń dotyczących odległości obiektów budowlanych od dróg. Natomiast ustawa o drogach publicznych w art. 43 ust. 1 określa minimalne odległości usytuowania obiektów budowlanych od autostrad, dróg ekspresowych oraz od ogólnodostępnych dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych. W odniesieniu do dróg wewnętrznych, zlokalizowanych w obrębie prywatnych nieruchomości nie przewidziano ograniczeń w tym zakresie. Stąd też organ nie dopatrzył się naruszenia prawa. W związku z tym, iż właściciele działek sąsiednich wywodzą swoje prawa z art. 140 i 144 kc nie posiadają legitymacji w postępowaniu administracyjnym i dlatego brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania tej sprawy, chociażby decyzja z [...] czerwca 2011 r. była wadliwa. Odwołanie od tej decyzji złożyli M. i Ł.S., A. i G.M. oraz W. i C.Z.. Zarzucili przedmiotowej decyzji naruszenie art. 28 i 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, iż nie posiadają przymiotu strony, a tym samym nie posiadają legitymacji do żądania wznowienia postępowania i uchylenia zaskarżonej decyzji, gdy tymczasem strony jako właściciele działek sąsiednich przyległych bezpośrednio do działki [...] mają ten przymiot. Nadto zarzucili naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa, poprzez zaniechanie podjęcia działań mających na celu ustalenie kręgu stron postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, iż roboty przy drodze wewnętrznej zostały wykonane na odcinku 149,65 m, gdy tymczasem droga ta ma długość 200 m. W uzasadnieniu odwołania od decyzji stwierdzili, że mają interes prawny w domaganiu się uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż droga wzdłuż granicy ich działek narusza ich prawo własności. Organ nie dokonał oceny oddziaływania prowadzonej inwestycji na nieruchomości sąsiedniej. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowej sprawie droga ta ma prowadzić do działek, na których mają być budowane domy jednorodzinne, a zatem będzie eksploatowania jako droga publiczna dla ruchu kołowego i pieszego i będzie połączona z osiedlem domków jednorodzinnych. A zatem nie będzie jej użytkowanie ograniczone jedynie do właścicieli działki [...], ale będzie miało charakter powszechny. Teren na którym budowana jest droga jest terenem uprawnym pod ogrody i zmiana jego przeznaczenia zakłóci spokojne korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Zatem obowiązkiem organu było ustalenie wszystkich stron postępowania w oparciu o analizę charakteru inwestycji i możliwości jej oddziaływana na prawa osób trzecich. Dodali ponadto, że to z ich inicjatywy organ zainteresował się pracami drogowymi, jakimi na sąsiadującej z ich działkami są prowadzone przez B. i R.Ś., a w szczególności, iż prace te odbywają się bez pozwolenia na budowę, a nawet zgłoszenia i dopiero skarga uczestników spowodowała, iż inwestycję tę organ uznał za drogę. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że nie podziela stanowiska organu I instancji, iż małżonkowie S., M. i Z. jako właściciele nieruchomości gruntowych sąsiadujących z terenem na którym wykonano z naruszeniem prawa (bowiem w warunkach samowoli budowlanej) roboty budowlane – nie posiadają interesu prawnego, a tym samym nie są stroną w sprawie zakończonej decyzją ostateczną przy wydawaniu której nie brali udziału. Gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości, graniczącej z nieruchomością inwestora kwestionuje wykonanie robót przez inwestora z tego powodu, że oddziaływają na sposób zagospodarowania i korzystania z jego nieruchomości nie można przyjąć, że nie jest on stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy jego interesu prawnego. W takim przypadku jego interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa wynika z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. To, czy wykonanie określonych robót budowlanych narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem wykonywane roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. W tym zakresie organ przytoczył orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1373/09, postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II OZ 394/11, wyrok NSA z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1505/09, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1771/10 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 368/10). W konsekwencji zdaniem organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dowiódł, iż w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną zachodzą przesłanki do odmowy jej uchylenia. Dlatego też uznając zarzuty odwołania uczestników postępowania za zasadne decyzja ta została uchylona. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji wskazuje na niezbędność ponownego rozpoznania sprawy z udziałem uczestników postępowania i zgłoszonych przez nich dowodów. Organ także powinien zastanowić się nad trybem postępowania przyjętego w omawianym przypadku biorąc pod uwagę zakres robót i ich przeznaczenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli małżonkowie B. i R.Ś.. Zaskarżonej decyzji zarzucili – rażące naruszenie art. 28 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organ I instancji błędnie ustalił, że uczestnicy postępowania nie mają interesu prawnego, a tym samym nie są stroną w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] czerwca 2011r. i wnieśli o jej uchylenie i przekazanie Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do ponownego rozpoznania. Ze stanowiskiem organu II instancji skarżący nie godzą się i zwracają uwagę, iż wykonali czynności polegające na zdjęciu warstwy ziemi na głębokość 30 cm i nawiezieniu w to miejsce gruzu oraz zamontowali obrzeże z elementów ogrodzenia betonowego, co ma ułatwić dojazd do dalszej części działki skarżących wykorzystywanej na cele rekreacyjne. Ponadto usypanie gruzu nie ma połączenia z drogą publiczną. Nadto wskazali, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymaga zgłoszenia na zasadzie art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Wysypanie gruzu bez wykonania robót budowlanych nie prowadzi do powstania obiektu budowlanego i nadal mamy do czynienia z powierzchnią gruntu biologicznie czynną, przepuszczalną dla wód opadowych. Skarżący więc nie zbudowali nawierzchni, lecz ją urządzili i dlatego nie powstał obiekt budowlany. Dlatego na wysypanie gruzu nie jest potrzebne pozwolenie na budowę czy zgłoszenie. Takie stanowisko zawarł NSA w wyroku z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 285/08 – że utwardzenie placu polegającego na posypaniu gruntu rozdrobnionym kamieniem nie jest czymś, co nalazłoby zdefiniować jako obiekt budowlany. Zdaniem skarżących pozwolenie na budowę wymagane byłoby natomiast w sytuacji, jeżeli w wyniku robót przeprowadzonych przez inwestora polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu powstałaby nowa powierzchnia o większej trwałości, o twardym i niepodzielnym charakterze, to wówczas powstaje nowy obiekt budowlany, który będzie musiał spełniać wymagania zawarte w art. 28-31 Prawa budowlanego. Dokonane przez skarżących do Starosty Powiatu w dniu [...] marca 2011r. zgłoszenie dotyczące utwardzenia terenu dotyczy dopiero zamierzenia planowanego, które zostanie wykonane w przyszłości. Organ I instancji prawidłowo określił sposób oddziaływania kwestionowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Dokonał tego poprzez oględziny nieruchomości oraz po analizie przepisów obowiązujących w tej materii, a więc prawa budowlanego i rozporządzenia wykonawczego z 12 kwietnia 2001 r. Sami uczestnicy postępowania w żaden sposób nie określili, w jaki sposób konkretne korzystanie z ich nieruchomości zostało ograniczone czy utrudnione i jaki to ma wpływ na sposób wykonywania przez nich prawa własności. Opierają się na przyszłych i hipotetycznych, a nadto bezpodstawnych przypuszczeniach, iż na działce skarżących ma powstać osiedle domków jednorodzinnych, a skarżący buduje drogę dojazdową, W ocenie skarżących nie mają oni interesu prawnego, bowiem wykonane prace w żaden sposób nie oddziaływają na nieruchomości skarżących wnioskodawców. Skarżący dokonali jedynie wysypania gruzu na podmokłym i nierównym terenie i bez połączenia z drogą publiczną, a to działania wnioskodawców powodują ograniczenie w swobodnym dysponowaniu swoją własną nieruchomością przez skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Uczestnicy postępowania Ł.S., A.M. i C.Z. wnieśli o dopuszczenie dowodu z decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2011r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy wydanej na wniosek R.Ś. z dnia [...] maja 2011r. dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu do planowanej zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem uczestników postępowania decyzja ta jest dowodem na to, iż na działce nr [...] skarżący budują drogę do przyszłego osiedla mieszkaniowego i wykonane roboty są początkiem realizacji tej inwestycji. Stąd twierdzenia zawarte w skardze, iż utwardzenie ma służyć celom rekreacyjnym jest nieprawdziwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, w ocenie Sądu decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem. Jako przesłanka wznowienia postępowania została wskazana okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Trafnie podnosi organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji kasacyjnej, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 28 kpa, który przewiduje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, mający zastosowanie w niniejszej sprawie i będący lex specialis do art. 28 kpa określa, że stronami w postępowaniu w sprawie w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez to oddziaływanie naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, czy też sanitarne, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Z kolei przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera definicję legalną pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Analizując zatem te normę prawną trzeba sięgać do szczegółowych przepisów prawnych. Należy przyjąć, że z pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu" będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które wytyczą pewną strefę wobec projektowanego obiektu. W świetle tej definicji również brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami nie musi automatycznie oznaczać brak przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone. Istotne jest aby "oddziaływanie" było powiązane z przepisami odrębnymi. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy trzeba wskazać, że organ nadzoru budowlanego II instancji legitymację do bycia stroną przez uczestników postępowania upatruje ponadto w naruszeniu przez realizowaną inwestycję art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno - budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki. Przyjmuje się też, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby przed zalewaniem, zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z nieruchomości, ale także zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Z tego wynika ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ustawy Prawo budowlane, która obejmuje m.in. ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z własnej nieruchomości. W niniejszej sprawie skarżący B.Ś. i R.Ś. wprowadzali w błąd organ nadzoru budowlanego, co do charakteru rozpoczętych prac budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. Z akt administracyjnych wynika, że w pierwszej fazie postępowania z wniosku uczestników postępowania o skontrolowanie prac na działce [...] powstałej z podziału działki [...] o pow. 1,1559 ha (decyzja z dnia [...] marca 2011 r.) skarżący twierdzili, iż prowadzone roboty mają na celu utwardzenie terenu kostką brukową. Ten sam cel wskazał R.Ś. w zgłoszeniu z dnia [...] kwietnia 2011r., podając jednocześnie, iż prace rozpocznie w dniu 26 kwietnia 2011 r., co mijało się z prawdą. Natomiast we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2011 r. wskazał iż wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu do planowanej zabudowy mieszkaniowej. Zgromadzony materiał w sprawie (protokoły oględzin, zdjęcia i opis dokonanych prac przez uczestników postępowania) w sposób nie budzący wątpliwości wskazują, iż przedmiotem samowoli budowlanej nie było utwardzenie terenu, a budowa drogi . Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego droga jest budowlą, której realizacja może nastąpić po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Mylnie zatem przyjął organ I instancji – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż w przedmiotowej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U Nr 75 poz.690), bowiem przedmiotem robót budowlanych nie był budynek, lecz budowla. Oceniając zatem zakres oddziaływania budowli - drogi - na sąsiednie działki i badając interes prawny właścicieli tych nieruchomości organ winien kierować się rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U Nr 43 poz. 430 z późn. zm.) wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Tym samym nie można uwzględnić zarzutu skargi wskazującego, iż organ II instancji niezgodnie z przepisami prawa uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oceny sposobu oddziaływania prowadzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, bowiem cytowane przez ten organ rozporządzenie nie zawiera żadnych uregulowań co do budowy drogi. To właśnie powołanie się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na treść art. 5 ustawy Prawo budowlane nakazującego poszanowanie praw osób trzecich i zgodność prowadzonych prac z deklarowanym celem budowli zadecydowała, iż Sąd uznał, że w każdej sytuacji, w której właściciel nieruchomości jest zmuszony ze względu na zamierzenie inwestycyjne ograniczyć sposób korzystania z własnej działki, nie można mu odmówić przymiotu strony. Właściciel działki sąsiedniej ma zatem prawo żądać, by właściwy organ skontrolował prawidłowość działań inwestora, które ograniczają możliwość korzystania z własnej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Tym bardziej, gdy te działania prowadzone są w warunkach samowoli budowlanej oraz ukrywany jest ich końcowy cel. Zaskarżona decyzja kasacyjna w ocenie Sądu nie narusza prawa i skarga na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) została oddalona.