II SA/Go 34/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi M.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M.D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2277) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) cofnął dla punktu sprzedaży detalicznej przy ul. [...] prowadzonym przez M.D. o nazwie "U." zezwolenie: 1. nr [...] wydane w dniu [...] stycznia 2018 r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży; 2. nr [...] wydane w dniu [...] stycznia 2018 r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonego, do spożycia poza miejscem sprzedaży; 3. nr [...] wydane w dniu [...] stycznia 2018 r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% zawartości alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży W treści powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie wszczęto na podstawie wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie cofnięcia ww. zezwoleń z uwagi na zakłócenia porządku publicznego na terenie posesji przylegającej do sklepu, poprzez spożywanie alkoholu zakupionego przez klientów sklepu. Okoliczności wskazane wyżej zostały także potwierdzone przez Komisariat Policji, bowiem w okresie ostatnich pięciu lat przeprowadzono 17 interwencji pod podanym adresem, dotyczące w szczególności spożywania alkoholu oraz zakłócania porządku publicznego. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronie w dniu 21 czerwca 2021 r. pod adresem: [...]. Korespondencję w imieniu strony odebrała B.K. - osoba zatrudniona w powyższym sklepie przez stronę. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. M.D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji . Pełnomocnik wskazał, że osoba odbierająca – pracownik sklepu B.K. miała omyłkowo zabrać pismo do domu i nie poinformować M.D. o jego odebraniu. M.D. dopiero w dniu 19 sierpnia 2021 r. otrzymawszy pismo Wójta Gminy informujące, że została wydana decyzja z dnia [...] czerwca 2021 r. o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, miała dowiedzieć się o przedmiotowej decyzji. B.K. w oświadczeniu z dnia [...] września 2021 r. złożonym w formie pisemnej dołączonym do wniosku pełnomocnika o przeprowadzenie dowodu do wniesienia odwołania potwierdziła, że odebrała decyzję 21 czerwca 2021 r. i nie poinformowała o tym M.D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2021 r., nr [...], odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2021 r. W ocenie organu odwoławczego strona nie spełniła wymogów z art. 58 k.p.a. i nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy. Kolegium podkreśliło, że kryterium braku winy, jako przesłanka przywrócenia terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy prowadzeniu własnych spraw. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku zachowania terminu do dokonania czynności procesowej można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie dającej się przezwyciężyć. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Nie jest dopuszczalne przywrócenie terminu, gdy strona dopuściła się choćby takiego niedbalstwa. Zdaniem organu II instancji skarżąca jako przedsiębiorca nie zorganizowała w sposób profesjonalny pracy w swoim przedsiębiorstwie, powinna była wdrożyć właściwe mechanizmy nadzoru nad obiegiem korespondencji. Organ podniósł, że skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów mogących uprawdopodobnić, iż winę za niewniesienie odwołania w ustawowym terminie ponosi wyłącznie pracownik sklepu. Skarżąca jako przedsiębiorca powinna prowadzić choćby uproszczoną ewidencję korespondencji wychodzącej. Organ zaznaczył także, że skarżąca nie wskazała, iż pracownik został przeszkolony w zakresie obowiązków dotyczących odbierania korespondencji, jej obiegu i postępowania z nią. Strona nie podała, że regularnie zapytuje o doręczane listy, co mogłoby doprowadzić do ujawnienia przesyłki. Kolegium wyjaśniło, że dokonanie takiej kontroli mogłoby wpłynąć na rozważenie jej braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Wskazało również, że strona posiadała wiedzę o toczącym się postępowaniu, powinna była zatem spodziewać się korespondencji w sprawie. Dalej organ odwoławczy nie uwzględnił wyjaśnień B.K., bowiem jak ww. wskazała, zabiera do domu dokumenty i je tam weryfikuje. W ocenie organu powinna była zatem zauważyć korespondencję od Wójta Gminy skierowaną do M.D. i przekazać ją stronie postępowania, czego przez 2 miesiące nie uczyniła. Według Kolegium jeśli skarżąca zezwala na wynoszenie korespondencji przez pracownika, to ponosi za to wyłączną odpowiedzialność. Skargę na powyższe postanowienie złożyła M.D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu poniesionych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W złożonej skardze podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia: 1) przepisów postępowania, których to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 k.p.a., poprzez uznanie, że strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nie nastąpiło z jej winy, podczas gdy z odwołania od decyzji Wójta Gminy wniesionego w dniu 26 sierpnia 2021 r. i oświadczenia pracownicy sklepu z dnia [...] września 2021 r., które wniesiono do organu w dniu 21 września 2021 r. jednoznacznie wynika, że strona nie ponosi winy w uchybieniu terminowi; 2) przepisów postępowania, których to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania dowodów, a następnie brak kompleksowego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uchylenie się od podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czego skutkiem było bezpodstawne uznanie, że skarżąca nie udowodniła, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła stanowisko zbieżne z wywiedzionym w odwołaniu. Skarżąca podniosła, że pracownica sklepu nie była umocowana do odbierania w jej imieniu korespondencji, nadto organ I instancji powinien kierować korespondencję na jej adres zamieszkania, a nie na adres prowadzonego przez stronę sklepu. Zaznaczyła, że brała aktywny udział w toczącym się postępowaniu, a prowadzona działalność stanowi jej jedyne źródło utrzymania, niemożliwe więc jest uznanie, iż gdyby posiadała wiedzę o cofnięciu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie wniosłaby odwołania. Strona zauważyła, że wbrew twierdzeniom organu w zakresie udowodnienia braku winy ustawodawca w art. 58 § 1 k.p.a. posługuje się zwrotem "uprawdopodobnienie" i podkreśliła, że uprawdopodobnienie jest niewątpliwie środkiem zastępczym dowodu, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność twierdzenia o jakimś fakcie. W odróżnieniu od udowodnienia, uprawdopodobnienie nie musi czynić określonego faktu pewnym. Stwierdziła, że okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, iż strona uprawdopodobniła, że nie uchybiła terminowi bez swojej winy. Zdaniem skarżącej Kolegium nie tylko nie dało wiary jej twierdzeniom i przedstawionym dowodom, ale również nie podjęło jakichkolwiek działań mających na celu sprawdzenie wiarygodności powoływanych okoliczności. Skarżąca odnosząc się natomiast do zarzucanego przez organ braku profesjonalizmu i kontroli korespondencji wyjaśniła, że prowadzony sklep ma charakter lokalny, nie sposób zatem wymagać, by strona postępowania miała stworzyć specjalne mechanizmy w tym zakresie. Fakt prowadzenia przez stronę przedsiębiorstwa nie obliguje do tworzenia instrumentów potrzebnych do kontroli obiegu korespondencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) - lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie kontrolą Sądu objęte jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącą M.D. odwołania od decyzji Wójta Gminy w przedmiocie cofnięcia stronie zezwolenia na sprzedaż napoi alkoholowych. Podstawę prawną odmowy przywrócenia terminu do złożenia przez skarżącą odwołania stanowił art. 58 § 1 k.p.a. i brak uprawdopodobnienia przez M.D. okoliczności świadczących o tym, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że instytucja przywrócenia terminu odnosi się do sytuacji, gdy termin został uchybiony. Kwestię przywrócenia uchybionego terminu można rozważać dopiero po ustaleniu, że ten rozpoczął skutecznie swój bieg. Warunkiem skutecznego rozpoczęcia biegu terminu jest zaś skuteczne doręczenie lub ogłoszenie decyzji stronie. Nieskuteczne doręczenie decyzji nie może zatem stanowić podstawy wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Doręczenie niezgodnie z obowiązującymi przepisami jest bezskuteczne, co oznacza, że termin do dokonania czynności nie rozpoczął biegu (wyrok NSA z 22 marca 2005 r., FSK 2587/04, wyrok NSA z dnia 19 maja 2020 r., II GSK 134/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). U podstaw zaskarżonego postanowienia legło również stwierdzenie SKO, iż decyzja Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2021 r. została w sposób skuteczny doręczona skarżącej. W stanie faktycznym sprawy sporną okolicznością jest zatem kwestia doręczenia skarżącej ww. decyzji. Skarżąca twierdzi bowiem, że o wydanej decyzji dowiedziała się z pisma Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2021 roku informującego ją o wydaniu decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napoi alkoholowych zobowiązując jednocześnie do oświadczenia się czy dostosowała się do tego rozstrzygnięcia, a które jej doręczono w dniu 18 sierpnia 2021 roku. Organ z kolei stoi na stanowisku, że ww. decyzję skutecznie doręczono stronie 21 czerwca 2021 roku, kiedy to decyzję odebrała pracownica sklepu prowadzonego przez skarżąca, z tym, że sama strona w pismach kierowanych do organu podawała ten adres jako adres do doręczeń. Zaznaczyć jednocześnie należy, że pracownica sklepu nie kwestionowała faktu odbioru w tym dniu decyzji adresowanej do strony z tym, że podobnie jak inne pisma zabrała je do domu i zapomniała je przekazać stronie. Kwestie zasad i trybu doręczania pism w postępowaniu administracyjnym uregulowane zostały w Rozdziale 8 Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. W procedurze administracyjnej czynności doręczania są, sformalizowane i uregulowane w sposób prawie kazuistyczny, co jest niezbędne ze względu na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny. Ścisłe przestrzeganie tych wymagań formalnych należy do obowiązków organu administracyjnego, bowiem od skuteczności doręczenia zależą w wielu przypadkach uprawnienia procesowe i materialnoprawne stron (zob.: wyrok WSA w Warszawie z 18 lipca 2019 r., VIII SA/Wa 362/19, CBOSA). Zdaniem Sądu, w stosunku do osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, doręczeń powinno się dokonywać w trybie określonym w art. 42 k.p.a. W takim wypadku, za w pełni uzasadnione jest dokonanie doręczenia w miejscu prowadzenia przez osobę fizyczną działalności gospodarczej, albowiem jest ono wówczas traktowane, jako miejsce jej pracy, o którym mowa w art. 42 § 1 k.p.a. (vide: wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2015 r., II GSK 1956/13, z dnia 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2663/17, z dnia 19 maja 2020 r., II GSK 134/20, CBOSA). Miejsce pracy, o którym mowa w art. 42 § 1 k.p.a., nie może być rozumiane w wąskim zakresie jako to, w którym zatrudniony jest tylko pracownik. Treść wskazanego przepisu należy wykładać racjonalnie, w oparciu o zasady logiki. Miejsce zamieszkania i miejsce pracy to takie miejsca, w których istnieje duże prawdopodobieństwo przebywania adresata pisma, tym samym z nimi wiąże się domniemanie, że pismo zostanie doręczone w sposób, który będzie dawał gwarancję zapoznania się z jego treścią, a w konsekwencji ochronę praw w postępowaniu. We współczesnych realiach zakład pracy to nie tylko miejsce najemnej pracy osób, ale także miejsce, w którym koncentrują się gospodarcze interesy podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Gdyby miało być inaczej, to ustawodawca w art. 42 § 1 k.p.a. wskazałby w jakim znaczeniu rozumie miejsce pracy, a tak nie czyni, co tym bardziej wskazuje na funkcjonalne ujęcie terminu. Doręczenie decyzji na adres prowadzonej działalności gospodarczej jest doręczeniem w miejscu pracy, zatem odpowiada warunkom z art. 42 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., II GSK 3186/17, CBOSA). Odnośnie do rozważań o doręczeniu pism w postępowaniach administracyjnych osobom fizycznym w miejscu pracy, skład orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z 13 grudnia 2017 r., II OSK 645/17. We wskazanym wyroku NSA z treści art. 42 § 1 k.p.a. - zgodnie z którym pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy - wywiódł, że z wykładni literalnej tego przepisu wynika, że doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu jej pracy powinno nastąpić do rąk adresata. Przepis ten reguluje bowiem wyłącznie przypadki doręczenia właściwego, tj. bezpośrednio adresatowi pisma. Pozostałe przepisy działu I rozdziału 8 k.p.a. nie zawierają regulacji pozwalającej na doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu pracy za pośrednictwem osoby upoważnionej przez pracodawcę do odbioru pism. Taki sposób doręczania pism przewidziany jest wyłącznie w odniesieniu do jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych (art. 45 k.p.a.). Ponadto, jak stwierdził NSA, z art. 43 k.p.a. wynika, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Doręczenie zastępcze pism osobom fizycznym odnosi się więc tylko do przypadków doręczenia w mieszkaniu adresata, a nie w jego miejscu pracy. Przedstawiając powyższą wykładnię art. 42 § 1 k.p.a., należy nadto powołać się na wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999 r., I SA/Kr 129/98, postanowienie SN z dnia 14 listopada 2002 r., III RN 115/02, OSNP 2004, Nr 1, poz. 3, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., II OSK 2159/12, wyrok NSA z dnia 19 maja 2020 r., wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r., II OSK 1958/20 oraz doktrynę (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 15, Warszawa 2017, s. 317, A. Golęba Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, s. 345, czy też R. Hauser i M. Wierzbowski . Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 6 wydanie s. 529). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego dotyczącego sposobu doręczenia skarżącej decyzji Wójta Gminy w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu uznać należy, że organ nie dokonał doręczenia powyższej decyzji stronie w sposób zgodny z przedstawionymi wyżej wymogami, a tym samym nie zaczął biec termin do wniesienia odwołania. Same okoliczności przekazania przesyłki zawierającej decyzję adresowanej do strony, zostały w zakreślonym wyżej zakresie ustalone i nie są sporne. Otóż 21 czerwca 2021 roku w miejscu pracy skarżącej (prowadzonym przez nią sklepie) została złożona na ręce pracownika tam zatrudnionego przesyłka zawierająca decyzję z dnia [...] czerwca 2021 roku. Pracownik pokwitował odbiór przesyłki przybijając na zwrotnym poświadczeniu odbioru stempel prowadzonej przez stronę skarżącą działalności gospodarczej. Z oświadczenia złożonego przez pracownika nadto wynika, że przesyłki tej nie przekazał stronie (zabrał ją z innymi dokumentami do domu i zapomniał ją przekazać następnego dnia jak i później). Powyższego ustalenia nie podważono. Powyższe ustalenia nie poddają się subsumpcji do wyżej opisanej, prawidłowej wykładni art. 42 k.p.a., zgodnie z która doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu jej pracy powinno nastąpić do rąk adresata, zaś żadne inne przepisy działu I rozdziału 8 k.p.a. nie zawierają regulacji pozwalającej na doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu pracy za pośrednictwem osoby upoważnionej przez pracodawcę do odbioru pism. Nie ma w niniejszej sprawie zastosowania art. 45 k.p.a. mający zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do doręczeń pism jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym. W tej sytuacji pominąć należy jako nieistotną w sprawie kwestię upoważnienia przez pracodawcę pracownika do odbioru korespondencji w miejscu jego pracy. W konsekwencji należy stwierdzić, że nie doszło do zgodnego z wymogami k.p.a. doręczenia decyzji organu I instancji, a tym samym nie doszło do otwarcia terminu do złożenia odwołania i w konsekwencji do uchybienia temu terminowi. Oznacza to, że postępowanie z wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia odwołania powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na bezprzedmiotowość tego wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2020 r., II GSK 134/20, CBOSA). Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. I i II wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Zasądzono od organu na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów kwotę 597 zł tj. 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 265) oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa procesowego. ----------------------- # 2