II SA/Go 341/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 września 2008 r., nr XXVII/249/08 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 1, § 6, przepisów działu IV (§ 19 do § 27) oraz § 43 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umarza. Uchwałą z 29 września 2009 r., nr XXVII/249/08 Rada Miejska w [...] - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej: u.s.g.), nadała statut sołectwu [...]. Pismem z [...] marca 2019 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części obejmującej § 5 ust. 1 pkt 1, § 19 ust. 1 i 2, § 20 ust. 1 i 2, § 26 ust. 1, 2 i 3. Uchwale zarzucił istotne naruszenie: 1. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 5 ust. 1 pkt 1 oraz § 19 ust. 1 i 2 uchwały, organowi uchwałodawczemu (zebraniu wiejskiemu) kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, 2. art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 20 ust. 1 i 2 uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, 3. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 26 ust. 1, 2, 3, organowi uchwałodawczemu (zebraniu wiejskiemu) kompetencji do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 ust. 1 pkt 1, § 19 ust. 1 i 2, § 20 ust. 1 i 2, § 26 ust. 1, 2 i 3. Odpowiadając na skargę Sekretarz Gminy, działający z upoważnienia Burmistrza, po przeprowadzeniu analizy zarzutów i uzasadnienia skargi, przy uwzględnieniu aktualnego orzecznictwa oraz przepisów prawa, uznał zarzuty w skardze za uzasadnione. Organ podkreślił, że przedmiotowa uchwała była badana pod względem prawnym przez Wydział Kontroli i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego, który w ustawowym terminie nie wniósł zastrzeżeń, a zatem zawinienie ze strony organu administracji nie miało miejsca. Stosownie do przepisu art. 54 p.p.s.a. organ uwzględnił w całości w trybie autokontroli skargę Prokuratora z dnia [...] marca 2019 r. na uchwałę nr XXII/206/08 i uznał jej zapisy za naruszające prawo. Pismem procesowym z [...] lipca 2019 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę Prokuratora Rejonowego i modyfikuje zakres zaskarżenia w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 1 pkt 1, § 6, § 10 ust. 2 w zakresie słów "za wyjątkiem zebrania wyborczego", Działu IV "Zasady i tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej" (od § 19 do § 27) i § 43 zaskarżonej uchwały. Oceniając legalność § 6 uchwały skarżący zauważył, że rada dokonała nieuprawnionego wykluczenia z udziału w zebraniu wiejskim stałych mieszkańców sołectwa, którzy utracili prawa wyborcze. Prawa udziału nie należy utożsamiać z prawami wyborczymi. Taki zapis uchwały nie znajduje oparcia w ustawie i stanowi przejaw dyskryminacji, o którym mowa w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Obowiązkiem lokalnego prawodawcy jest takie tworzenie norm prawnych, aby podmioty uznane za podobne były poddane podobnym sytuacjom. Nic nie stoi przecież na przeszkodzie, by osoba, która utraciła prawa wyborcze ale jest stałym mieszkańcem sołectwa brała udział w zebraniu wiejskim. Skarżący wskazał, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz odwoływania sołtysa, czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania danej jednostki pomocniczej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego sprzeciwia się treści przepisu art. 36 ust. 1 u.s.g., którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że realizacja prawa wyborczego na podstawie art. 36 u.s.g. może nastąpić jedynie w formie udziału w zebraniu wiejskim. W tym sensie przepis § 10 ust. 2 uchwały w zakresie zwrotu "za wyjątkiem zebrania wyborczego" jest normatywnie zbędny i stanowi istotne naruszenie prawa. Skarżący dodał, że przepis § 20 ust. 1, 2 uchwały podjęto również z istotnym naruszeniem art. 36 u.s.g. bowiem ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa lub rady sołeckiej żadnego kworum, zatem każde wybory bez względu na frekwencję będą ważne i wyłonią sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Konsekwencją zakwestionowania § 5 ust 1 pkt 1 uchwały jest zarzut naruszenia legalności w § 16-27 kontrolowanej uchwały (Dział IV) art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., który przewiduje, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. W zapisie tym nie ma mowy o zasadach i trybie odwołania w/w organów, jak uczyniła to rada w § 25 ust. 3 kontrolowanej uchwały. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania odwołania sołtysa, czy też rady sołeckiej. W ocenie skarżącego konieczne było zakwestionowanie i wyeliminowanie wszystkich postanowień Działu IV statutu regulujących tryb wyboru sołtysa, rady sołeckiej oraz ich odwoływanie i wybory uzupełniające, nawet tych, które nie dotyczyły kompetencji zebrania wiejskiego w tym zakresie, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż prawidłowa rekonstrukcja norm na podstawie pozostałych przepisów - po wyeliminowaniu w/w - byłaby niemożliwa. Zdaniem skarżącego należało zakwestionować także zapis § 43 kontrolowanej uchwały, bowiem w zakresie nakładającym na Skarbnika Gminy dodatkowe zadania z zakresu instruktażu dotyczącego działalności finansowej organów sołectwa pozostaje w sprzeczności z art. 33 ust. 3 u.s.g., który określa, że kierownikiem urzędu jest wójt. Tylko w jego kompetencji - jako pracodawcy - pozostaje powierzanie jakichkolwiek zadań pracownikom urzędu, w tym Skarbnikowi Gminy. Rada Miejska nie ma żadnego upoważnienia do nakładania jakichkolwiek obowiązków na Skarbnika Gminy. W tym zakresie przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują jakichkolwiek kompetencji dla Rady, w szczególności możliwości bezpośredniego nakładania przez Radę na Skarbnika Gminy zadań instruktażowych, kontrolnych, nadzorczych, w stosunku do jednostki pomocniczej gminy. Wynika to również bezpośrednio z treści art. 4 pkt 2a ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (Dz.U.2001.142.15 93), obowiązującej do dnia 1 stycznia 2009 roku, tj. w czasie podjęcia zaskarżonej uchwały, który określał, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 1, zwane dalej "pracodawcami samorządowymi" wobec zastępcy wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych dokonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Kwestia dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec Skarbnika Gminy uregulowana została dodatkowo w art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości Rady Gminy należy powoływanie i odwoływanie Skarbnika Gminy - na wniosek wójta. Oznacza to, że wszystkie pozostałe czynności z zakresu prawa pracy wobec Skarbnika Gminy wykonuje, zgodnie z art. 7 pkt 1 cyt. ustawy wójt, natomiast dwie wymienione wyżej czynności i tylko te dwie (powołanie i odwołanie) należą do kompetencji Rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Wskazać należy, że po myśli art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Na obligatoryjne elementy przedmiotowe unormowań statutowych jednostki pomocniczej wskazuje przepis art. 35 ust. 3, zgodnie z którym statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że przepis art. 35 ust. 1 zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego rada gminy jest zobowiązana przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wykraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie żródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze danej gminy, a zatem musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu (art. 87 ust. 2 Konstytucji). W art. 94 Konstytucja stanowi, że prawo miejscowe stanowione przez organy samorządu terytorialnego może być wyłącznie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie." W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Miejskiej z 29 września 2008 r., nr XXVII/249/08 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...]. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do kwestionowanych postanowień statutu, zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że uchwała ta w części podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. W myśl art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zgodnie z art. 36 ust. 2 sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Postanawiając, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie kompetencje uchwałodawcze. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że przyznanie uprawnień uchwałodawczych organom jednostek pomocniczych wskazuje na wyraźnie ograniczenie ich kompetencji w stosunku do rady gminy, która jest organem stanowiącym i kontrolnym. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym, jednak w zakresie w jakim rada gminy, stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. przeniesie na nie swoje zadania i kompetencje (vide: Monika Augustyniak Komentarz do art. 36, 37 ustawy o samorządzie gminnym, Lex). Przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Wskazać nadto trzeba, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że realizacja prawa wyborczego na podstawie art. 36 u.s.g. może nastąpić jedynie w formie udziału w zebraniu wiejskim. Przyjdzie zatem stwierdzić, że te postanowienia statutu, które przyznają zebraniu wiejskiemu kompetencje elekcyjne względem innych organów sołectwa pozostają w sprzeczności z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. W § 5 ust. 1 pkt 1 przyjęto, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków oraz komisji rewizyjnej. Takim postanowieniem Rada Miejska przyznała zebraniu wiejskiemu kompetencję do dokonania wyboru sołtysa rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków oraz komisji rewizyjnej. Jak wyżej zaznaczono przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego w odniesieniu do sołtysa i członków rady sołeckiej. Wykładnia gramatyczna i celowościowa przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądza o tym, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym statusu stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania, nie przysługuje natomiast zebraniu wiejskiemu. Ze względu na brak kompetencji elekcyjnych zebranie wiejskie nie jest również władne do powołania komisji rewizyjnej, który to organ nie jest zresztą w przepisach ustawy o samorządzie gminnym przewidziany. Z wyżej przedstawionych względów przydanie w przepisie § 5 ust. 1 pkt 1 statutu zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego w sposób oczywisty pozostaje także w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 36 ust. 1 u.s.g. Zastrzeżenia o tej samej treści należy skierować do pozostałych przepisów zaskarżonej uchwały, które wiążą się z realizacją nadanych zebraniu wiejskiemu sołectwa, uprawnień elekcyjnych względem pozostałych organów sołectwa, a które zostały zawarte w rozdziale IV zatytułowanym Zasady i tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej (§ 19 – § 27 zaskarżonej uchwały). Wszystkie przepisy zawarte w rozdziale IV uchwały regulują bezpośrednio lub pośrednio tryb oraz sposób wyboru poszczególnych organów sołectwa przez zebranie wiejskie, a wobec braku kompetencji elekcyjnych tego organu, ocenić je należy jako istotnie naruszające przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zwrócić należy również uwagę, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera w omawianej materii zapisu pozwalającego na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Z istotnym naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym podjęty został przepis § 6 zaskarżonej uchwały, w którym zawarto zapis, w myśl którego prawa do udziału w zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa posiadający czynne i bierne prawo wyborcze. Wskazana regulacja, stosując kryterium nie przewidziane w przepisach ustawy, wyklucza z możliwości udziału w zebraniu wiejskim stałych mieszkańców sołectwa, którzy utracili prawa wyborcze, a zatem ogranicza mieszkańcom sołectwa prawo do udziału w zebraniu wiejskim jako organie posiadającym określone statutowo kompetencje, które są odmienne od elekcyjnych uprawnień ogółu mieszkańców sołectwa. Treść omawianego przepisu uchwały wskazuje, że Rada Miejska utożsamia udział w zebraniu wiejskim z prawami wyborczymi, co jak wyżej wykazano nie jest stanowiskiem uprawnionym. Zakwestionować należy przepis § 43 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym Rada Miejska nałożyła na skarbnika Gminy obowiązek udzielania instruktażu w zakresie działalności finansowej Gminy. Przepis ten istotnie narusza prawo, bowiem skarbnik gminy jest pracownikiem urzędu gminy i w zakresie swoich obowiązków odpowiada przed wójtem gminy. Urząd gminy nie wykonuje jakichkolwiek kompetencji wójta wynikających z u.s.g. Urząd gminy jedynie od strony technicznej i administracyjnej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji (por. II OSK 3045/12). Nałożenie w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, na skarbnika gminy obowiązków pozostaje w sprzeczności z art. 33 u.s.g. w zw. art. 35 ust. 3 u.s.g. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie dotyczącym § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały Sąd umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie skargi przez Prokuratora. Uznając cofnięcie za dopuszczalne, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt II sentencji wyroku).