II SA/Go 35/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant Sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych Gminy [...] oddala skargę. 1. Rada Gminy [...] podjęła w dniu 27 maja 2024 r. uchwałę nr II.12.2024 w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podroży służbowych radnych Gminy [...]. W podstawie prawnej tej uchwały zostały powołane art. 40 ust. 1 i art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm., cytowana dalej jako u.s.g.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w [...] zaskarżając ją w zakresie § 1 ust. 1 oraz § 2 ust. 1, wnosząc jednakowoż o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator zarzucił tej uchwale istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 4 u.s.g. przez "wprowadzenie w § 1 ust. 2 uchwały zapisu o obniżeniu radnemu miesięcznej diety o 20% za każdą nieobecność na sesji Rady Gminy [...] oraz 15% za nieobecność na posiedzeniu komisji, której jest członkiem, co powoduje, że ustalona w ten sposób dieta nie ma charakteru rekompensującego utracone przez radnego zarobki, a także brak w uchwale zapisów regulujących kwestie dotyczące potrącenia diety za każdy dzień niewykonywania poszczególnych funkcji związanych z pełnieniem mandatu radnego, co spowodowało niewypełnienie delegacji ustawowej". W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący, powołując się na art. 40 ust. 1 i art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. wskazał, że choć rada gminy w zakresie wskazanym w ustawie zachowuje możliwość kreowania własnych zasad ustalania (różnicowania) wysokości przysługujących radnym diet (z uwzględnieniem funkcji wypełnianych przez radnego) oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, to jednak zasady te muszą uwzględniać rekompensacyjny charakter tego ekwiwalentu. Zdaniem Prokuratora w uchwale brak jest kompleksowych regulacji, które pozwoliłyby na uwzględnienie w zakresie wysokości diety wszystkich obowiązków radnego, a nie tylko tych, które wiążą się z jego udziałem w posiedzeniach rady lub komisji. Z uchwały wynika jedynie, że jedynie za brak udziału sesjach i posiedzeniach dokonywane są potrącenia. Powyższe oznacza, że mechanizm ustalania wysokości ryczałtu diety opiera się wyłącznie na uczestnictwie w dwóch gremiach: radzie gminy i komisjach rady gminy. Abstrahuje on natomiast zupełnie od pozostałej aktywności radnego. Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności, czy też nieobecności radnego odpowiednio na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest nie tylko niesprawiedliwe, ale zdaniem Prokuratora, także bezpodstawne. 2. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności powołał się na samodzielność gminy, która uznawana jest za podstawową, konstytucyjnie i konwencyjnie chronioną zasadę samorządu gminnego.Dalej podkreślił, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wymaga wykazania, że uchwała narusza prawo w sposób istotny czyli powoduje skutki, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem organu w niniejszym przypadku prawo nie tylko nie zostało naruszone w sposób istotny, co w ogóle nie doszło do naruszenia prawa. Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem, że rada nie może przyznać diety w wysokości przyjętej w § 1 ust. 1 uchwały. W § 2 rada przyjęła zasady ustalenia diety wskazując, że dieta, ulega obniżeniu o 20% za każdą nieobecność na jej sesji,a o 15% za nieobecność na posiedzeniu komisji, której radny jest członkiem. W ust. 2 Rada przyjęła, że nieobecność radnego, wynikająca z delegowania przez przewodniczącego rady do wykonywania innych czynności związanych z pełnieniem funkcji w radzie, nie powoduje zmniejszenia wysokości przysługującej diety. A w ust. 3 diety radnych wypłacane są w okresach miesięcznych (z dołu) w terminie do 10 dnia każdego miesiąca. Zdaniem organu Prokurator skupia się jedynie na "drobnym przejawie aktywności radnego" - mianowicie uczestnictwie w obradach rady lub w posiedzeniu komisji. Pomija natomiast inne "przejawy realizacji mandatu radnego", których nie da się ująć w ramach ściśle rejestrowanej aktywności i które szczegółowo opisano w odpowiedzi na skargę (udział w komisjach, spotykania z organami gminy, przedstawicielami klubów radnych, sołtysami, wyborcami, kontrole itd.) W ocenie rady w uchwale zgodnie z prawem określono zasady przyznawania diety i wskazano, że dieta przysługuje ona za całą aktywność radnego, która nie odnosi się jedynie do posiedzeń organów kolegialnych. 3. Na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. Prokurator Okręgowy w [...] podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. 5. Kontrolę sądową zainicjował skarżący, którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 390), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. 6. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i została podjęta na podstawie wskazanych na wstępie niniejszego uzasadniania przepisów. W przepisie art. 25 ust. 4 u.s.g. mowa jest o tym, że "na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych". Przepisy art. 25 ust. 6 jako szczególny wprowadza ograniczenie wysokości diety, które w sprawie nie zostało przekroczone. W art. 25 ust. 8 mowa jest natomiast o tym, że "rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego". Między podejściem prokuratora do interpretacji delegacji ustawowych zawartych w art. 25 ust. 4 i ust. 8 u.s.g. a stanowiskiem gminy, które sąd podziela zachodzi fundamentalna różnica polegająca na tym, że Prokurator przyjmuje założenie, że konkretyzacja uprawnienia przyznanego w ustawie gminie jest relacją taką samą jaka zachodzi w relacji miedzy ustawa a rozporządzeniem. Tymczasem tak nie jest, gdyż kompetencja gminy (samorządu terytorialnego) jest skonstruowana inaczej, gdyż jest ona generalna i może być tylko ograniczana (a nie przyznawana) przez ustawę (art. 163 Kosntytucji R.P). Dlatego przy kontroli kompetencji uchwałodawczej gmin kluczowe znaczenie mają gwarancje samodzielności jednostki samorządu terytorialnego wynikające z przepisów art. 6 i 7 u.s.g. w związku z art. 163 i art. 165 Konstytucji, jak również wyrażone w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego - prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania powierzoną im częścią spraw publicznych samodzielnie i na własną odpowiedzialność. Z gwarancji tych wyprowadza się normy kolizyjne służące rozstrzyganiu wątpliwości i sporów dotyczących praw podmiotowych i kompetencji (w tym prawodawczych) organów samorządu terytorialnego. Te właśnie normy w przypadku konstruowania przez ustawodawcę delegacji do stanowienia aktów prawa miejscowego przemawiają, w razie uzasadnionych wątpliwości, na korzyść uprawnień samorządowych. 7. W ocenie Sądu wskazane przepisy Konstytucji i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne normowanie kwestii wyraźnie w ustawie nie przewidzianych i nie zakazanych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3). Dlatego stanowisko wymagające odnalezienia (zrekonstruowania) szczegółowego przepisu kompetencyjnego, tak jakby przepis zawierający ogólniej sformułowaną delegację nie był wystarczającą podstawą kompetencyjną do działania prawodawczego organu samorządu terytorialnego nie znajduje oparcia w powołanych wyżej normach konstytucyjnych, jak i postanowieniach Karty. Zbyt rygorystyczne i formalistyczne podejście nie tylko ogranicza chronioną aktami prawnymi najwyższej rangi samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, ale prowadzi do szkodliwego mnożenia przepisów szczegółowych (por. M. Kulesza, O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, Samorząd Terytorialny nr 12/2009, s. 15-17). Ten problem sygnalizuje się równie z w najnowszej doktrynie problem podkreślając, ze mimo sformułowania w Konstytucji zasad, które określają ważne miejsce samorządu terytorialnego w systemie władz publicznych: pomocniczości, decentralizacji, samodzielności jednostek samorządu, adekwatności zadań i dochodów, nad wykładnią przepisów (prawa ustawowego) ciąży " tradycja centralizmu i etatyzmu, z którą trudno jest zerwać"(por. H. Izdebski, Konstytucyjny model samorządu terytorialnego, Państwo i Prawo z. 10/2022, s. 289). W tej optyce nie można zaskarżonej uchwale zarzucić naruszenia prawa, gdyż zakwestionowane przepisy nie wykroczyły poza przyznane radzie gminy kompetencje. Przepisy art. 25 ust. 4 i ust. 8 są, zdaniem sądu, świadomie tak właśnie ukształtowane, by kompetencja organu gminy była szeroka i nie krępowana zbyt daleko idącą ingerencją innych władz. Ustanawiają one bowiem pole dyskrecjonalności wynikające z zastosowanych w ustawie zwrotów "na zasadach" i "bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego.Dookreślenie tego pola należy do organy gminy nie zaś władzy wykonawczej lub nawet orzecznictwa, które powinno być gwarantem realizacji tych kompetencji ograniczonych tylko wyraźnymi nakazami lub zakazami prawa oraz jego zasadami. 9. Należy również wskazać, że kwestionowane przez Prokuratora przepisy wypełniają te wymogi, które sformułowano w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że istotą diety jest rekompensata zarobków utraconych wskutek pełnienia określonej funkcji i poniesionych w związku z wykonywaniem tej funkcji kosztów. Stąd też, skoro dieta ma stanowić wyrównanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji, to osoba pełniąca taką funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku z faktycznym sprawowaniem omawianej funkcji, a nie do uzyskania wynagrodzenia z tytułu samego faktu bycia radnym lub sołtysem (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., II OSK 1449/16). W orzecznictwie przyjmuje się także, że delegacja do wydania przez radę gminy uchwały w sprawie diet nie wyklucza ustalenia diety w formie ryczałtu. Uchwała taka powinna zawierać regulację, która przewiduje możliwość pomniejszenia diety w razie braku wykonywania przez radnegojego obowiązków (por. wyroki NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14, 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1276/19, 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21 i 27 czerwca 2023 r., III OSK 2472/21. Zakwestionowany w orzecznictwie przypadek dotyczy sytuacji, w której ustalono ryczałt bez jakiejkolwiek regulacji dotyczącej jego pomniejszenia i jego dotyczy pierwszy z przytoczonych wyroków). Takie przypadki w zaskarżonej uchwale jednak przewidziano i w świetle argumentów podanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę są one wystarczające. Mieszczą się one bowiem w omawianym polu delegacyjnej dyskrecjonalności i nie naruszają zakazów i nakazów zawartych w ustawie. Nie godzą też zdaniem sądu w zasady prawa, w szczególności zasadę równości lub proporcjonalności. Tym bardziej nie można w sprawie mówić o istotnym naruszeniu prawa, które jest przypadkiem kwalifikowanym. 10. Z powyższych względów nie można uznać, że Rada Gminy [...] przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 25 ust. 6 i ust. 8 u.s.g.przez brak określenia zasad, na jakich będzie przysługiwać dieta oraz zwrot kosztów służbowych. Z powyższych względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.