II SA/Go 350/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Drezdenku z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) nałożył na M.F. obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, poprzez demontaż ścianki działowej o wymiarach 111 cm x 190 cm wykonanej w pomieszczeniu strychu przy mieszkaniu znajdującym się na poddaszu w budynku mieszkalnym usytuowanym na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej w [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 – dalej pr. bud.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że [...] września 2017 r. przeprowadzono kontrolę budynku kontroli budynku usytuowanego na terenie działki nr ewid. nr [...], stanowiącej własność G.R. i A.W., położonej w [...]. W trakcie kontroli ustalono, że M.F., zajmująca pokój, przedpokój i kuchnię znajdujące się na poddaszu w/wym. budynku z tytułu służebności osobistej mieszkania, dokonała w latach ok. 2013-2014 adaptacji części strychu przylegającej do zajmowanego przez nią pokoju, na cele mieszkalne, wydzielając za pomocą ścianki działowej łazienkę o wymiarach 111 cm x 190 cm. Organ wskazał, że roboty budowalne zostały wykonane z naruszeniem art. 28 pr. bud., ponieważ przez rozpoczęciem robót skarżąca nie uzyskała wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a tego rodzaju roboty budowlane nie mieszczą się w katalogu obiektów budowlanych zwolnionych z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 29 pr. bud. Następnie PINB przytoczył przepis art. 51 ust. 1 pr. bud., który reguluje tryb naprawczy robót budowalnych wykonanych bez pozwolenia na budowę, lecz o innym charakterze niż budowa określona w art. 48 pr. bud., czyli innym niż budowa obiektu. Organ wskazał, że roboty budowlane zostały wykonane w budynku mieszkalnym do G.R. i A.W. i z tego względu istotne znaczenie posiada posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., wydanym na podstawie art. 77 § 2 bud. w zw. z art. 123 k.p.a., wezwano M.F. do okazania w terminie 30 dni dokumentu stwierdzającego posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w celu ustalenia, czy w ramach zrealizowanych samowolnie robót budowlanych – wykonanie adaptacji części strychu na pomieszczenie mieszkalne (pokój i łazienka) w budynku mieszkalnym usytuowanym na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej w [...], inwestor legitymował się lub legitymuje się obecnie tytułem prawnym do nieruchomości uprawniającym do wykonania tych robót. PINB podał, że skarżąca nie przedłożyła dokumentu stwierdzającego posiadanie prawa do dysponowania w/w nieruchomością. Od powyższej decyzji M.F. wniosła odwołanie. Skarżąca podniosła, że jedynie przedzieliła pokój regipsem na łazienkę za ustną zgodą G.R.. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WINB podzielił ustalenia faktyczne i argumentację prawną przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że fakt posiadania przez inwestora robót budowlanych tytułu do dysponowania nieruchomością jest podstawą uruchomienia trybu legalizacyjnego. Z ustawowej definicji tego prawa wynika, że jest nim tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 pr. bud.). Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wskazał, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które wskazywałyby na jakąkolwiek zgodę właścicielki na wykonanie przedmiotowych robót budowalnych Od powyższej decyzji M.F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżąca podniosłą, że pokój na strychu został jej udostępniony w użytkowanie przez G.R. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 18 lipca 2018 r. M.F. oświadczyła, że adaptację pomieszczenia na łazienkę przeprowadziła za zgodą siostry w 2013 r., do tej pory korzystała z łazienki znajdującej się na parterze budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest legalność decyzji, mocą której na skarżącą nałożono obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, poprzez demontaż ścianki działowej o wymiarach 111 cm x 190 cm wykonanej w pomieszczeniu strychu przy mieszkaniu znajdującym się na poddaszu w budynku mieszkalnym usytuowanym na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej w [...]. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 50 ust. pkt 1 pr. bud., zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z kolei w sytuacji, gdy samowolnie wykonane roboty zostały już wykonane organ nie wydaje postanowienia, o którym mowa w art. 50 pr. bud., bowiem w takim przypadku zastosowanie znajduje art. 51 ust. 7 pr. bud., który stanowi, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że istota procedury naprawczej opisanej w przepisach art. 50 i 51 u.p.b. prowadzić ma do zweryfikowania tego, czy wykonane roboty budowlane odpowiadają prawu a jeśli tak, to do ich zalegalizowania. Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 pr, bud., nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 pr. bud. (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r. ,\II OSK 1877/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Należy przy tym wskazać, że w postępowaniu naprawczym owa zgodność z prawem wykonanych robót rozumiana jest szeroko jako zgodność z przepisami prawa budowlanego, warunkami technicznymi, jak i zapisami prawa miejscowego. Ratio legis art. 51 pr. bud. polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonej samowoli. W orzecznictwie wskazuje się, że organ, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, musi stwierdzić, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i nie istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., II OSK 1084/16, CBOSA). Wyłączną podstawą faktyczną decyzji organu nadzoru budowlanego wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. nie jest ustalenie tego, czy określony obiekt w określonej dacie istniał lub nie. Postępowanie naprawcze nakierowane powinno być na wszechstronne wyjaśnienie przez organ nadzoru budowlanego wszystkich kwestii, które wiążą się z samowolnie przeprowadzonymi robotami budowlanymi. Powinno zatem pozwalać odpowiedzieć w sposób pełny, a zarazem stanowczy na pytanie, kiedy dany obiekt powstał, w jakich warunkach został samowolnie wybudowany, a także komu można przypisać prowadzenie tychże prac z pominięciem obowiązku dokonania ich zgłoszenia lub wystąpienia o udzielenie pozwolenia na budowę (kogo organ uznaje za inwestora, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r., VII SA/Wa 648/17, CBOSA). W pierwszej kolejności należy zauważyć, że organ nie dokonał kwalifikacji prawnej robót budowlanych, jakie zostały wykonane w niniejszej sprawie. Organ wskazał jedynie, że wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 7 pr. bud. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zważyć również trzeba, że z sentencji decyzji PINB wynika, że organ nałożył na M.F. obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, poprzez demontaż ścianki działowej o wymiarach 111 cm x 190 cm wykonanej w pomieszczeniu strychu przy mieszkaniu znajdującym się na poddaszu w budynku mieszkalnym usytuowanym na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej w [...]. Z uzasadnienie decyzji wynika zaś, że samowolnie wykonane roboty budowlane polegały na wykonaniu adaptacji części strychu na pomieszczenie mieszkalne (pokój i łazienka) w wskazanym budynku mieszkalnym. Dodać trzeba, że organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. G.R. podała, iż M.F. zajęła strych i bez jej zgody zrobiła tam mały pokoik i łazienkę. W wskazanym piśmie G.R. domagała się doprowadzenia pomieszczenia do stanu poprzedniego, tj. m.in. poprzez likwidację łazienki. Należy stwierdzić, że organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny jaki był zakres wykonanych robót budowlanych, czy obejmowały one wyłącznie postawienie przedmiotowej ścianki działowej (por. dokumentację fotograficzną znajdującą się w aktach sprawy). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie jest bardzo lakoniczne. Z powyższych uwag wynika, że organy orzekające nie ustaliły w dostateczny i czytelny sposób "stanu wyjściowego" w odniesieniu do którego należałoby przeprowadzić ocenę wykonanych robót budowlanych w analizowanej sprawie. Wymaga bowiem podkreślenia, że decyzja nakazująca doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud.) oznacza stan faktyczny, jaki miał miejsce przed rozpoczęciem robót budowalnych, o których mowa w art. 50 ust. 1 pr. bud. (zob. A.Gliniecki, Komentarz do art. 51 w: A.Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016). Z tych względów należy stwierdzić, że ustalenia organów odnośnie zakresu wykonanych prac budowalnych nie są precyzyjne, a tym samym nie mogą zostać uznane za prawidłowe. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ winien mieć na uwadze, że ustalenia muszą być jednoznaczne, nie budzące wątpliwości. Nie jest bowiem dopuszczalne w sprawach dotyczących samowoli budowlanej opieranie tych ustaleń na prawdopodobieństwie, domniemaniach. Organy powinny mieć również na uwadze, że w orzecznictwie przyjmuje się, że jedynie w sytuacji, gdy ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie, ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności to czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu nie są robotami budowlanymi, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 stycznia 2014 r., II SA/Go 1007/13, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Lu 597/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2012 r. , II SA/Po 753/12, CBOSA). Należy stwierdzić, że kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 pr. bud. jest kwestią istotną podobnie, jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi i organy winny ją w tym postępowaniu badać, co potwierdza treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22). Z uzasadnienia uchwały wynika jednoznacznie, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne badanie, w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uchwale tej wskazano, że po ustaleniu, że inwestor nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane organ winien skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wydać stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 1358/16, CBOSA). W związku z tym kolejną kwestią w przedmiotowej sprawie wymagającą ustalenia przez organy było to, czy skarżąca (inwestor) posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zezwalające jej na przeprowadzenie określonych robót budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 11 pr. bud. ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonania robót budowlanych. Z treści przedstawionej definicji wyraźnie wynika, że prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, to nie tylko tytuł prawny inwestora do władania nieruchomością wywodzący się z prawa rzeczowego, ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. W takim razie umowy o charakterze obligacyjnym (np. umowa użyczenia) daje inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane, jeżeli właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2016 r., VII SA/Wa 2636/15, CBOSA). Należy wskazać, że według stanowiska skarżącej reprezentowanego w toku postępowania administracyjnego roboty budowlane zostały wykonane za zgodą jej siostry, tj. G.R.. W przypadku zatem ustalenia, że roboty budowlane zostały wykonane za wiedzą i zgodą G.R., to byłoby to równoznaczne z prawem do dysponowania przez skarżącą nieruchomością na cele budowlane w zakresie realizacji tych robót. W ocenie Sądu przedmiotowa kwestia nie została w sposób wszechstronny, wnikliwy zbadana przez orzekające w sprawie organy. Nieprzedstawienie przez skarżącą dokumentu (umowy) nie może automatycznie oznaczać, że nie doszło do zawarcia w formie ustnej umowy o charakterze obligacyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie zwraca się uwagę, że w sytuacji kiedy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika niezgodność oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem rzeczy, kiedy to podmiot mający status strony postępowania kwestionuje oświadczenie inwestora w tym zakresie, organ powinien złożone oświadczenie poddać ocenie i dokonać jego weryfikacji lub wyjaśnienia istoty i zakresu posiadanych przez inwestora uprawnień do nieruchomości objętej zamierzeniem budowlanym (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., II OSK 2316/16, CBOSA). Organ powinien również dokonać dokładnej analizy sentencji postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2002 r., [...] w przedmiocie działu spadku (również uzasadnienia postanowienia w przypadku jego sporządzenia) w celu ustalenia zakresu przysługującej skarżącej służebności osobistej mieszkania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że służebność mieszkania, należąc do bardziej ogólnej kategorii ograniczonych praw rzeczowych (zob. art. 244 § 1 k.c.), może stanowić źródło prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 pr. bud.(zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 919/14, CBOSA). Osoba fizyczna, której przysługuje osobista służebność mieszkania, może korzystać nie tylko z mieszkania, lecz również z pomieszczeń i urządzeń, które są przeznaczone do wspólnego użytku mieszkańców budynku (art. 302 § 1 k.c.). Wymagam podkreślenia, że przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zważyć trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów w ocenie Sądu orzekające w sprawie organy naruszyły dyspozycję art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobligowany jest uwzględnić przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku ocenę. Uzupełniając postępowanie dowodowe winien w szczególności ustalić kiedy, jakie prace budowlane zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej i przez kogo, a następnie czy jest możliwe doprowadzenie tych prac do zgodności z prawem. Jak już wyżej wskazano dokonując tych ustaleń organ winien mieć na uwadze, że ustalenia w tym zakresie muszą być jednoznaczne, nie budzące wątpliwości. Nadto organ powinien przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia, czy skarżąca dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane.