II SA/Go 376/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Fundacji [...] kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2006r., nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi F.B. pozwolenia na budowę obejmująca swoim zakresem zmianę sposobu użytkowania budynków byłej fermy krów na kurniki do chowu brojlera kurzego w ilości do 114.000 sztuk tj. 456 DJP wraz z posadowieniem zbiorników na gaz płynny na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. W związku ze złożonym przez F.B. zawiadomieniem z [...] września 2006 r. o zakończeniu realizacji w/w budowy, w dniu [...] października 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016, ze zm.) wydał inwestorowi zaświadczenie o oddaniu obiektu budowlanego do użytkowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r. Starosta na wniosek F.B. sprostował błędy pisarskie w decyzji z dnia [...] marca 2006 r. w ten sposób, ze zamiast działki nr [...] winna być oznaczona działka [...]. W wyniku stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] (po rozpoznaniu sprzeciwu prokuratora od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji przedsięwzięcia) nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku byłej fermy krów na kurniki do chowu brojlera kurzego na nieruchomości nr [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...] uchylił swoją decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] marca 2006r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania F.B. pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania F.B., decyzją z dnia [...] marca 2011r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., która stała się prawomocną. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. PINB zawiadomił o wyznaczonym na dzień [...].04.2012 r. terminie kontroli obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr [...]. Podczas kontroli organ ustalił, że na terenie działki znajduje się ferma drobiu brojlera kurzego, a w skład fermy wchodzi m.in. sześć kurników, budynek magazynowy, budynek socjalny, dwa budynki do kwarantanny oraz budynek (komora) pomiędzy dwoma budynkami podłużnymi. Ferma powstała w wyniku zmiany sposobu użytkowania z byłej fermy krów, udzielonej decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Do użytkowania przyjęta została na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...].07.2006 r. Organ ustalił, że ferma jest użytkowana. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ ([...]) zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynków byłej fermy krów na kurniki do chowu brojlera kurzego wraz z niezbędną przebudową i wykonaniem infrastruktury technicznej zlokalizowanej na działce. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. PINB zwrócił się do Burmistrza o udzielenie informacji, czy wpłynął do tego organu wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na terenie działki nr [...]. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz poinformował, że do tego organu nie wpłynął przedmiotowy wniosek. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] na podstawie art. 81c ust. 2, w związku z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, nałożył na F.B. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31.08.2012 r. oceny technicznej robót budowlanych obejmujących wykonanie instalacji elektrycznej wewnętrznej i odgromowej w ramach adaptacji budynków byłej fermy krów na kurniki do chowu brojlera kurzego wraz z posadowienie zbiorników na gaz. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł adwokat Z.H. działający w imieniu Fundacji [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując że podmiot który wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] lipca 20102 r. nie był i nie jest uczestnikiem procesu budowlanego związanego z budową przedmiotowej inwestycji, nie jest również jej właścicielem ani zarządcą. Skarżący nie posiada interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. w przedmiocie nałożenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązku dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych, których nie był inwestorem. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. F.B. przedłożył PINB ocenę techniczną robót budowlanych obejmujących wykonanie instalacji elektrycznej wewnętrznej i odgromowej w ramach adaptacji przedmiotowej inwestycji. PINB pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o zajęcie stanowiska w sprawie zgodności z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. W odpowiedzi pismem z dnia [...] września 2012 r. Kierownik Delegatury poinformował, że dla fermy chowu brojlera kurzego w ilości 114.000 sztuk wymagane jest posiadanie pozwolenia zintegrowanego i Ferma Drobiu posiada pozwolenie zintegrowane (decyzja Wojewody z dnia [...].08.2006 r. [...], ważna do [...].08.2016 r.). Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynków byłej fermy krów na kurniki do chowu brojlera kurzego wraz z niezbędną przebudową i wykonaniem infrastruktury technicznej zlokalizowanej na terenie działki nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania oraz ustalenia dokonane w sprawie wskazując, że wydanie przez PINB decyzji po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie znajduje podstaw prawnych, dalsze postępowanie w sprawie wymienionej inwestycji należy uznać za bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Fundacja Wszechnicy Samorządowo-Budżetowej, zarzucając naruszenie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 59 Prawa budowlanego, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż ze względu na skuteczne, w myśl art. 54 Prawa budowlanego złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy nie ma już żadnej drogi prawnej do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy w takiej sytuacji konieczne jest wdrożenie procedury legalizacyjnej. Decyzją będącą przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu organ II Instancji wskazał, że decyzja na podstawie której inwestor zrealizował sporną inwestycję tj. decyzja z [...] marca 2006 r., nr [...] obejmująca swoim zakresem zmianę sposobu użytkowania budynków byłej fermy krów na kurniki do chowu brojlera kurzego wraz z posadowienie zbiorników na gaz płynny została uchylona w całości decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r., którą Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy. Jakkolwiek zgodzić się należy z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, to jednak nie może również budzić wątpliwości, że uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę traci swoją moc ex nunc tj. z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia. Decyzja ta została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (po wznowieniu postępowania administracyjnego) a nie stwierdzenia nieważności. Organ II instancji wskazał ponadto, że przedmiotowa decyzja została legalnie zrealizowana i skutecznie zgłoszona do użytkowania. Przy czym odnosząc się do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych z dnia [...] września 2006 r. brak jest podstaw do stwierdzenia, aby zawiadomienie to było nieprawidłowe, podzielając sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy poprzez jej umorzenie w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła Fundacja [...], reprezentowana przez adwokata Z.H., który wniósł o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 51 i art. 59 prawa budowlanego, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż ze względu na skuteczne, zgodne z art. 54 prawa budowlanego, złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy nie ma już żadnej drogi prawnej do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy w takiej sytuacji konieczne jest wdrożenie procedury legalizacyjnej, 2. naruszenie przepisu prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 k.p.a. poprzez błędne uznanie postępowania legalizacyjnego za bezprzedmiotowe, 3. bezzasadne przyjęcie, iż podstawą żądania wszczęcia postępowania legalizacyjnego jest jedynie decyzja z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...] Starosty uchylająca ostateczną decyzję Starosty z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] oraz odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy żądanie ma szerszą podstawę, albowiem SKO stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy oraz uwarunkowań środowiskowych dla tej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jednakże z innych powodów niż podniesionych przez stronę skarżącą. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej: "p.p.s.a." – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Wskazać również należy, że postępowanie sądowo administracyjne oparte jest na zasadzie skargowości, zatem przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, sądy administracyjne obowiązane są do zbadania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego skargę. Określając krąg podmiotów uprawnionych do złożenia skargi, ustawodawca nie przewidział bowiem podejmowania z urzędu przez sądy administracyjne kontroli legalności działalności administracji publicznej. W myśl zasady skargowości, postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie uprawnionego podmiotu. Treść art. 50 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Stosownie do treści wskazanego przepisu, uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przyznane zostało, po pierwsze, podmiotom posiadającym własny, konkretny interes prawny, po drugie podmiotom działającym w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Mając na uwadze powyższe należy podnieść, że na gruncie art. 50 p.p.s.a. legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym zawierać musi w sobie dwa elementy. Jak trafnie zauważono w doktrynie, skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontrolo zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego, kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie, oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, str. 275). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy przedstawionych Sądowi, pismem z dnia [...] października 2011 r. Fundacja [...], działająca przez pełnomocnika adw. Z.H., powołując się na treść art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektów położonych w [...] należących do Firmy "F" F.B., w których dokonano zmiany sposobu użytkowania budynków byłej fermy krów na kurniki do chowu brojlera kurzego w ilości 114.000 sztuk w oparciu o decyzje, które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. W piśmie tym Fundacja powołała się na jeden ze swoich celów statutowych, jakim jest ochrona środowiska. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z ww. wniosku. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja, o której uchylenie zabiega wnioskodawca nie istnieje, ponieważ nie została nigdy wydana. Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi Fundacji - adw. Z.H. oraz F.B.. Kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. pełnomocnik Fundacji [...], podzielając pogląd wyrażony w ww. postanowieniu z dnia [...] listopada 2011 r., wystąpił z wnioskiem o "wszczęcie procedury legalizacyjnej po uchyleniu pozwolenia na budowę". Na wezwanie PINB, do akt przedłożone zostało jedynie opłacone pełnomocnictwo udzielone adw. Z.H. do reprezentowania Fundacji w sprawie "wszczęcia procedury legalizacyjnej, po uchyleniu – decyzją Starosty nr [...] z dnia [...]/01/2011 r., odmawiającą wydania pozwolenia na budowę – decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...]/03/2006 r. Nr [...], udzielającej Panu F.B. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej swym zakresem zmianę sposobu użytkowania budynków byłej fermy krów na kurniki do chowu brojlera kurzego w ilości 114000 szt. tj. 456 DJP wraz z posadowieniem zbiorników na gaz płynny na terenie położonym w [...] na działce o nr ew. [...]". Pełnomocnictwo podpisał Prezes Zarządu – J.A.. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynków byłej fermy krów na kurniki do chowu brojlera kurzego wraz z niezbędną przebudową i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanej na terenie działki o nr ewid. gruntu [...]. Zawiadomienie doręczono F. i J.B. oraz pełnomocnikowi Fundacji [...] – adw. Z.H.. Decyzje organu I instancji jak i II instancji, będące przedmiotem skargi decyzje doręczono F. i J.B. oraz pełnomocnikowi Fundacji - adw. Z.H.. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż przesłanki uprawniające organizację społeczną do wystąpienia w sprawie dotyczącej innej osoby z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu zostały określone w art. 31 § 1 K.p.a. Zgodnie z regulacją zawartą w cytowanym przepisie prawa, organizacja społeczna może wystąpić z takim żądaniem, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Są to przesłanki inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie - cel statutowy organizacji społecznej jest jednym elementem legitymującym żądania, drugim natomiast jest zgodność tego żądania z interesem społecznym. Rozpatrując wniosek organizacji społecznej, organy administracji muszą rozważać zarówno to, czy udział w postępowaniu znajduje uzasadnienie w postanowieniach statutu organizacji, jak i to, czy za tym udziałem, nawet gdy mieści się on w ramach działalności statutowej, przemawia interes społeczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 264/07). Takie same kryteria oceny zasadności żądania obowiązują organ przy rozpatrywaniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu oraz wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Skoro uznanie żądania wszczęcia postępowania za uzasadnione wymaga wystąpienia dwóch wyżej określonych przesłanek inicjatywy procesowej organizacji społecznej, możliwość wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wskutek żądania organizacji społecznej lub o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu następuje wyłącznie wówczas, gdy organ stwierdzi, iż żądanie to nie jest zasadne. Ocena zasadności żądania zgłoszonego w oparciu o art. 31 § 1 K.p.a. polega zaś na zbadaniu przesłanek określonych w tym przepisie i nie może sprowadzać się do merytorycznego badania zarzutów podniesionych przez organizację społeczna, czy też go zastępować. Takich rozważań organy w niniejszym postępowaniu nie przeprowadziły. Również skarżąca Fundacja nie przedłożyła statutu. Jest to tym bardziej istotne w sprawie, że cele statutowe strony skarżącej, pozwolą określić, czy jest to organizacja w rozumieniu art. 31 § 1 K.p.a., a więc podmiot uprawniony do spowodowania skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie, czy też nie zachodzi przypadek tzw. bezprzedmiotowości podmiotowej z art. 105 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 25 września 2008r. sygn. II OSK 1050/07, wyrok NSA z 18 listopada 2008r. sygn. II OSK 1389/07). W literaturze prawniczej podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Z przepisu art. 31 § 1 in fine k.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Tak więc uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym. Niewątpliwym jest też, że ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod kątem interesu społecznego należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty nie mające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym (por. B. Adamiak. Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09, opubl. OSP z 2011 r., z. 11, poz. 108). Zauważyć przy tym należy, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Nadto koniecznym jest podkreślenie, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 897/08, publ. LEX nr 549644). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2010 r., sygn. II OSK 1339/09 wskazującego, że wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. – to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. Z przedstawionych sądowi akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby Fundacja [...], na potwierdzenie swoich celów statutowych, przedłożyła Statut Fundacji. Również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, od momentu złożenia przez pełnomocnika Fundacji pisma z dnia [...] października 2011 r., nie wystąpił z takim żądaniem. Natomiast dyspozycja art. 31 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji jest zobowiązany wydać postanowienie w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Jeżeli uzna żądanie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu za uzasadnione wydaje postanowienie pozytywne (o dopuszczeniu), a jeżeli uzna, że żądanie to jest nieuzasadnione wydaje postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Na to ostatnie postanowienie służy zażalenie. Tym sposobem organizacja społeczna może bronić się przed niezgodnym z prawem niedopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu. Ustawodawca wprowadza więc możliwość kontroli instancyjnej niedopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu i, co za tym idzie, kontroli w tym zakresie przez sąd administracyjny. Mając to na uwadze za niezgodne z prawem należy uznać takie postępowanie organu administracji, które prowadzi do tego, że organizacja społeczna nie może poddać kontroli instancyjnej i następnie sądowej niedopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Za niezgodne z prawem uznać zatem należy postępowanie, które polega na tym, że organ administracji ani nie wydaje postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, ani nie wydaje postanowienia o odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. W takiej bowiem sytuacji organizacja faktycznie nie zostaje dopuszczona do udziału w postępowaniu, ale jednocześnie nie może tego kwestionować przed organem wyższego stopnia oraz następnie przed sądem administracyjnym. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że brak postanowienia, pozytywnego albo negatywnego, w przedmiocie dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu jest wynikiem błędu organu administracji. Jest oczywiste, że błąd organu administracji nie może powodować negatywnych skutków dla stron postępowania albo podmiotów, które w tym postępowaniu chcą wziąć udział. Uznanie, że brak postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, niezależnie od przyczyn niewydania takiego postanowienia, oznacza, że organizacja nie bierze w postępowaniu udziału, pozwoliłoby organom administracji na proste uniknięcie kontroli instancyjnej i sądowej niedopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Co prawda w niniejszym postępowaniu skarżąca Fundacja, pomimo braku stosownego postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału na prawach strony, została faktycznie do tego postępowania dopuszczona i traktowana jako organizacja społeczna na prawach strony działająca na podstawie art. 31 k.p.a., jednakże brak tego postanowienia spowodował, że działanie organu było niezgodne z prawem. W ocenie Sadu krytycznie należy odnieść się do tezy o możliwości istnienia dorozumianego postanowienia organu o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania w sytuacji przyjmowania jej oświadczeń i doręczania jej decyzji postanowień, bez formalnego postanowienia ( art. 31 § 2 ). Organ mógł po prostu traktować organizację społeczną jako stronę bez podstaw w art. 28, a to byłoby wadą powodująca nieważność decyzji. Organizacja społeczna korzysta z praw strony od wydania postanowienia o jej dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje organizacji społecznej tylko wówczas, gdy brała ona udział w postępowaniu administracyjnym jako uczestnik na prawach strony. Musi to zatem być organizacja społeczna, która zgłosiła żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu i żądanie to zostało przez organ administracyjny uznane za uzasadnione, skutkiem czego - z mocy postanowienia organu - uczestniczyła ona w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (np. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., II OZ 594/08, LEX nr 493604; por też wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2008 r., II SA/Wa 254/08, LEX nr 519024, zgodnie z którym: "Warunek uprzedniego udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.) należy rozumieć wąsko (art. 31 § 1–3 k.p.a.)"; podobnie T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 257). Mając na uwadze powyższe okoliczności, a zwłaszcza przesłanki odnoszące się do inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie, jakimi jest statutowy cel jej działalności i względy interesu społecznego (art. 31 § 1), rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji w swych rozważaniach winien odnieść się do wskazanych wyżej uchybień z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd wykładni art. 31 k.p.a. rozważy zasadność udziału w sprawie skarżącej Fundacji w charakterze strony. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a