II SA/Go 382/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi B spółki z o.o. Spółki komandytowej na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. Prezes Zarządu B Sp. z o. o. Spółka Komandytowa D.J.B. wraz z Prokurentem U.S. zwrócili się do Prezydenta Miasta o wszczęcie procedury dotyczącej wypłaty odszkodowania, do którego Spółka nabyła prawo w oparciu o decyzję podziałową z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Powyższą ostateczną decyzją Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości, w następstwie którego z nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie [...], wydzielone zostały działki oznaczone kolejnymi numerami od [...]. Wskutek podziału, działki nr [...] o pow. 0,2610 ha i nr [...] o pow. 0,0004 ha zostały przeznaczone pod drogi publiczne i tym samym z mocy prawa przeszły na własność Miasta. Pomiędzy właścicielem nieruchomości a właściwym organem (Prezydent Miasta) nie doszło do uzgodnienia odszkodowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r., znak: [...] Wojewoda, wyznaczył Prezydenta Miasta - Starostę Grodzkiego jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku B Sp. z o.o. Spółka Komandytowa. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. ([...]) Prezydent Miasta ustalił odszkodowanie w wysokości 277.600,00 zł na rzecz B Sp. z o.o. Spółka Komandytowa, za nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. 0,2610 ha i nr [...] o pow. 0,0004 ha. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta zarzucając, iż odszkodowanie zostało ustalone na podstawie błędnie sporządzonego operatu szacunkowego. Rzeczoznawca oparł się w wycenie na rynku transakcji gruntami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2ł września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) - "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". Odwołujący przywołał stanowisko Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawarte w interpretacji z 3 lutego 2012r. sporządzonej na wniosek Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, iż pojęcie "przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych" użyte w treści w/w § 36 rozporządzenia odnosi się do przeznaczenia gruntów, które mają wspólną granicę z nieruchomością zajętą pod drogę publiczną i które w świetle całej powierzchni gruntów przyległych jest przeznaczeniem przeważającym. Tymczasem do działek gruntu nr [...] przylegają następujące tereny - oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania symbolami: 1. 2UC/MW o pow. 6519 m2 - przeznaczony pod usługi komercyjne lub zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, obejmujący działkę Nr [...] należącą do ww. Spółki, 2. RU o pow. 20298 m2 - przeznaczony pod usługi gospodarki ogrodniczej, sadowniczej i zieleni z prawem zabudowy dla potrzeb mieszkaniowych i prowadzonych usług komercyjnych i innych usług związanych z prowadzoną działalnością podstawową- obejmujący działki nr [...], 3. tereny niezabudowane - w tym prawie 5 ha ogrodów działkowych "U" oraz łąki i pastwiska w sąsiedztwie rzeki [...], oddzielone od wycenianych nieruchomości torowiskiem kolejowym. Prezydent Miasta wskazał, iż przeważające w bezpośrednim sąsiedztwie wycenianych nieruchomości są tereny o przeznaczeniu rolno-ogrodniczo-sadowniczym, które swoją powierzchnią kilkukrotnie przewyższają teren o symbolu 2UC/MW, a nie jak uznał rzeczoznawca tereny o funkcji mieszkaniowej, które nie muszą przylegać bezpośrednio do wycenianych nieruchomości (teren o przeznaczeniu ogrodniczo-sadowniczym stanowi według niego tylko enklawę wśród znajdujących się tam gruntów zurbanizowanych). W rzeczywistości jest zupełnie odwrotnie - to budownictwo mieszkaniowe w tym rejonie otoczone jest kilkoma hektarami nie zagospodarowanych gruntów zalewowych w sąsiedztwie rzeki [...]. Pismem z dnia [...] października 2015 r. Prezydent Miasta w odpowiedzi na zarzuty odwołującego podkreślił, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. W ocenie Prezydenta Miasta operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia i zawiera w swojej treści informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń wyniku końcowego. Przyjął on wycenę jak dowód w sprawie. Decyzją z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774, z późn. zm.) - zwanej dalej "ugn", które znalazły zastosowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz dyspozycję zawartą w treści § 36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którą w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Organ odwoławczy podał, iż z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż wyceniane działki mają granice styczne z nieruchomościami przeznaczonymi: – pod usługi komercyjne lub zabudowę mieszkaniową wielorodzinną; – pod usługi gospodarki ogrodniczej, sadowniczej i zieleni z prawem zabudowy dla potrzeb mieszkaniowych i prowadzonych usług komercyjnych i innych usług związanych z prowadzoną działalnością podstawową – pod tereny komunikacyjne. Największą powierzchnię całkowitą ma nieruchomość przeznaczona na tereny komunikacyjne. Analizując operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S.B., Wojewoda podał, że biegły wskazał, iż w obszarze przyjętego rynku transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne spełniające wymogi przepisu art. 151 ust. 1 ugn występują w pojedynczych przypadkach. Z informacji uzyskanej z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział oraz Zarządu Dróg Wojewódzkich wynika, że instytucje te również nie dysponują wykazami tego rodzaju transakcji. Odszkodowania za zajęte grunty pod drogi publiczne instytucje te wypłacają bowiem na podstawie decyzji wojewody ustalających wysokość odszkodowania. Na rynku tym występują natomiast transakcje gruntami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną przeważającą wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej zgodnie więc z w/w uwarunkowaniami prawnymi oraz z uwagi na możliwość wyboru na miejscowym rynku transakcji rynkowych nieruchomości mogących stanowić podstawę wyceny, do określenia wartości nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami z uwzględnieniem zasad wynikających z przepisów art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ugn. W założeniach do wyceny (str. 11) biegły przyjął, iż z uwagi na brak w obszarze przyjętego rynku transakcji nieruchomościami nabywanych pod drogi publiczne spełniające wymogi przepisów art. 151 ust. 1 ugn, dla wycenianej nieruchomości jako przeznaczenie przyjęto przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych - MW - grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Tymczasem na str. 12 operatu wskazano, iż z rynku wybrano transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz z uwagi na niewielką ilość transakcji takich nieruchomości, również ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele jednorodzinne, mieszkaniowe z usługami i usługowe zlokalizowane w obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych rzeczoznawca majątkowy nie wziął pod uwagę "granicy stycznej" i "kryterium powierzchniowego". Ponadto w operacie całkowicie pominął przeznaczenie nieruchomości stycznej o największej powierzchni, tj. tereny komunikacyjne. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, iż rzeczoznawca nie zastosował się do zasad wynikających z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Reasumując zarzuty odwołującego organ II instancji uznał je za zasadne, jednakże wskazał, iż wśród gruntów przyległych przeważające nie są tereny o przeznaczeniu rolno - ogrodniczo - sadowniczym, tak jak wskazał w odwołaniu Prezydent Miasta, lecz tereny komunikacyjne. Ponadto w ocenie Wojewody rzeczoznawca naruszył § 56 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, iż kwotę wartości nieruchomości wyraża się w pełnych złotych. Kwotę wartości nieruchomości można wyrazić w zaokrągleniu do tysięcy złotych, jeżeli nie zniekształca to wyniku wyceny. Skargę na decyzję Wojewody złożyła B Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa, która zarzuciła naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego: – art. 7 k.p.c. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § i k.p.a. w zw z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z treścią § 36 ust. 1, 2 3 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez naruszenie przepisu prawa materialnego i niezastosowanie zasad prawdy obiektywnej i zasady wzbudzania zaufania obywateli poprzez niesłuszne uznanie przeprowadzonego dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy za opinię nieprawidłową, które to przyjęcie nie ma żadnego uzasadnienia – art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, albowiem w niniejszej sprawie brak jest uchybień przytaczanych przez Wojewodę, zwłaszcza, że nawet strona postępowania tj. Prezydent Miasta wskazuje na prawidłowość i rzetelność sporządzonego operatu szacunkowego w sprawie. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu wskazanych naruszeń oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2014. 1647 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2012. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, zachodziły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zebrany w postępowaniu przed organem pierwszej instancji materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem odszkodowania jest nieruchomość wywłaszczona na realizację inwestycji drogowej. Z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774, z późn. zm.) - zwanej dalej "u.g.n.", wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Z kolei art. 130 ust. 2 u.g.n. wynika, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Do określenia wartości nieruchomości konieczne jest zatem skorzystanie z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, a treść operatu w tego rodzaju sprawach przesądza o treści decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania. Operat szacunkowy stanowi więc najważniejszy dowód w postępowaniu odszkodowawczym i z uwagi na jego wagę musi zostać poddany szczególnie wnikliwej ocenie przez organy administracyjne. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10 i z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2085/11 dostępnie w bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię związany jest zasadami wynikającymi z przepisów prawa, a więc z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów wykonawczych tj. rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy analizując operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S.B. stwierdził, iż rzeczoznawca nie zastosował się do zasad wynikających z § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów, zgodnie z którym, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wskazując, iż pojęcie "przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych" użyte w treści § 36 rozporządzenia odnosi się do przeznaczenia gruntów, które mają wspólną granicę z nieruchomością zajętą pod drogę publiczną i które w świetle całej powierzchni gruntów przyległych jest przeznaczeniem przeważającym, organ odwoławczy stwierdził, iż rzeczoznawca S.B. przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych nie wziął pod uwagę "granicy stycznej" i "kryterium powierzchniowego". Ponadto w operacie rzeczoznawca pominął przeznaczenie nieruchomości stycznej o największej powierzchni, tj. tereny komunikacyjne. Konsekwencją powyższych zastrzeżeń do operatu szacunkowego było stwierdzenie uchybienia w zakresie prawidłowego zebrania przez organ I instancji materiału dowodowego, albowiem obligatoryjny i kluczowy w przedmiotowej sprawie dowód - w postaci operatu szacunkowego, został sporządzony w sposób budzący wątpliwości co do zgodności z przepisami prawa. Brak nie budzącego wątpliwości operatu szacunkowego powoduje, że w sprawie nie został w sposób wyczerpujący zgromadzony cały materiał dowodowy, zaś stan faktyczny sprawy nie został przez organ I instancji wyjaśniony i ustalony w sposób dokładny. Należy podkreślić, że na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznacza to obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii, a w konsekwencji oceny jej mocy dowodowej, jako określającej wartość nieruchomości (wyrok NSA z 13 września 2012 r. I OSK 2367/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazane powyżej zastrzeżenia do operatu szacunkowego uzasadniały, zdaniem Sądu, wniosek organu odwoławczego, iż w powinien zostać sporządzony nowy operat szacunkowy. Zatem zasadnie organ II instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniająca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, ponieważ stwierdzone wątpliwości spowodowały konieczność ponownego ustalenia prawidłowej wartości wywłaszczonej nieruchomości, a więc zachodziła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił, uznając ją za bezzasadną.