II SA/Go 385/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi S. A-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. S. A-R.(dalej jako skarżąca lub strona) zwróciła się o zwolnienie z odpłatności za pobyt ojca P.A. w domu pomocy społecznej, z uwagi na to, że z powodów osobistych, rodzinnych, zdrowotnych oraz finansowych nie jest w stanie w żaden sposób pokrywać tej odpłatności. Nadto strona podniosła, że ojciec nie sprawował faktycznej pieczy oraz władzy rodzicielskiej nad wnioskodawczynią i jej rodzeństwem, nie spełniał roli rodzica i nie łożył na utrzymanie dzieci. Burmistrz decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 8 ust. 3-4, art. 61 ust. 1-2, art. 64, art. 64a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.; dalej jako u.p.s), § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. u. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.) – odmówił stronie zwolnienia z odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej. Po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1-2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1-2 i ust. 2d, art. 64, art. 64a oraz art. 103 u.p.s. oraz art. 7, art. 77, art.80, art. 107 § 3, art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując jako podstawę uchybienia, że w pierwszej kolejności organ I instancji powinien wydać decyzję ustalającą odpłatność, a następnie rozpatrzyć wniosek strony o zwolnienie z odpłatności. Nadto Kolegium podało, że organ oparł się na nieaktualnej dokumentacji dotyczącej sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącej. Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] Burmistrz, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił S. A-R. zwolnienia z odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej. Organ wyjaśnił, iż podstawę materialnoprawną postępowania w sprawie stanowią przepisy u.p.s. Z analizy art. 64 i art. 64a tej ustawy wynika, że po wprowadzeniu zmian ustawodawca rozszerzył katalog okoliczności zwolnienia z odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Umożliwił zwolnienie z odpłatności osób, nie tylko, jak było dotychczas, wnoszących opłatę za pobyt, ale również osób obowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt. Możliwość zwolnienia uzależniona została jednak od przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Obligatoryjna przesłanka zwolnienia z opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej została rozszerzona o przesłankę prawomocnego orzeczenia sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej małoletniego rodzeństwa lub jej rodzica. Ponadto ustawodawca "osobę zobowiązaną" zastąpił "osobą obowiązaną". W ocenie organu brak jest przesłanki do obligatoryjnego zwolnienia skarżącej z odpłatności za pobyt ojca w DPS. Znajdujący się w aktach sprawy wyrok Sądu w [...] z dnia [...] marca 1983 r. świadczy bowiem o ograniczeniu władzy rodzicielskiej ojca nad dziećmi, a nie pozbawieniu go władzy rodzicielskiej. Według organu brak jest również podstaw do zastosowania art. 64 u.p.s. Sytuacja finansowa rodziny skarżącej zobowiązuje do opłaty za pobyt ojca w DPS. Zasady ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej reguluje art. 61 ust. 1 u.p.s. Zgodnie § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. wysokość kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie wynosi: 528,00 zł x 3 = 1.584,00 zł. Dochód miesięczny na osobę w rodzinie skarżącej jest wyższy niż wskazany przez ustawodawcę próg dochodowy, co pozwala na obciążenie jej opłatą w za pobyt ojca w domu pomocy społecznej Natomiast wydatki rodziny, które strona wymieniła we wniosku nie podlegają odliczeniu od dochodu. Obliczenia dochodu rodziny skarżącej dokonano na podstawie art. 8 ust. 3 u.p.s., gdyż ustawodawca nie zawarł szczególnych przepisów dotyczących metod wyliczania dochodu osób wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Dalej organ wyjaśnił, iż zasada kolejności przyjęta w art. 61 ust. 1 u.p.s. oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponieść kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w tym przepisie, obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w przepisie. Organ podkreślił przy tym, iż nie ma obowiązku przyznania zwolnienia, ale ma takie prawo. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Mimo, że katalog wymienionych w art. 64 u.p.s. przypadków nie ma charakteru zamkniętego, to jednak uzasadnione okoliczności nie dotyczą relacji pomiędzy członkami rodziny. Swoboda decyzyjna organów w sprawie, jest związana nie tylko z orzekaniem w warunkach uznania administracyjnego, lecz także z upoważnieniem do swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji osobistej, majątkowej, dochodowej, rodzinnej, innej osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej i ubiegającej się o całkowite lub częściowe zwolnienie od obowiązku ponoszenia tej opłaty. Organy samorządu terytorialnego mają obowiązek dbałości o środki publiczne, do których należą również wydatki na pokrycie opłat za mieszkańców gminy w domach pomocy społecznej. Dlatego też mają obowiązek dochodzenia od osób obowiązanych partycypacji w tych kosztach. W Gminie [...] z roku na rok wydatki te są coraz wyższe, gdyż liczba osób skierowanych do domów pomocy społecznej corocznie zwiększa się. Po analizie materiału dowodowego organ nie znalazł przesłanki alby zwolnić skarżącą z odpłatności, ponieważ jej dochód wynoszący 2.835,22 zł na osobę w rodzinie przekroczył 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i nadal zobowiązuje ją do partycypowania w odpłatności za pobyt ojca w DPS. Następnie organ I instancji wskazał, że na skutek wniosku strony przeprowadzono u niej aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że sytuacja rodziny zmieniła się i obecnie strona prowadzi gospodarstwo domowe z synem, który uczęszcza do przedszkola. Strona jest w separacji z mężem, który wyprowadził się z domu. Strona mieszka w mieszkaniu składającym się z dwóch pokoi, kuchni i łazienki. Na miesięczne opłaty strony składa się: czynsz - 327,76 zł, prąd - 73,54 zł, gaz - 46,83 zł. Strona pracuje zawodowo, miesięczne wynagrodzenie wynosi 2.801,01 zł. Strona ma zasądzone alimenty na rzecz nieletniego syna w wysokości 500,00 zł. Łączny dochód strony wynosi 3.301,01 zł, co na osobę stanowi 1.650,51 zł. Po analizie materiału dowodowego organ nie znalazł przesłanki alby zwolnić skarżącą z odpłatności, ponieważ dochód wynoszący 1.650,51 zł na osobę w rodzinie przekroczył 300% kryterium dochodowego. Burmistrz wyjaśnił również, że z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż możliwe jest rozpatrzenie wniosku o zwolnienie z odpłatności osób za pobyt w DPS przed wydaniem decyzji ustalającej odpłatność osób zobowiązanych. Z akt sprawy wynika także, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] ustalono skarżącej odpłatność za pobyt ojca w DPS. Decyzja ta jest wykonalna, prawomocna. Strona nie złożyła od niej odwołania w terminie. Organ ponadto zaznaczył, iż wniosek z dnia [...] lipca 2020 r. o zwolnienie z odpłatności za pobyt ojca w DPS, złożony przez stronę w związku ze zmianą jej sytuacji, zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] – działając m.in. na podstawie art. 64 u.p.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy powyższą decyzję. Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 64 u.p.s., po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, umożliwia osobom wnoszącym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej złożenie wniosku o zwolnienie częściowo lub całkowicie z tej opłaty, między innymi wówczas, gdy: wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że na skutek nowelizacji od dnia 4 października 2019 r. o zwolnienie z opłat na podstawie powyższego przepisu mogą również ubiegać się osoby, wobec których nie została wydana ostateczna decyzja ustalająca opłatę za pobyt mieszkańca w DPS przewidziana w art. 61 ust. 2d u.p.s. Kolegium podało również, że w orzecznictwie art. 64 u.p.s. stanowi podstawę wykonywania przez właściwe organy kompetencji uznaniowej, której istota polega na tym, że organ administracji publicznej zachowuje, w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa oraz cel upoważnienia ustawowego, swobodę w zakresie wyboru rodzaju podejmowanego rozstrzygnięcia lub wariantu następstw prawnych określonych w dyspozycji konkretyzowanej normy. Swoboda decyzyjna organów w sprawie, o której mowa w art. 64 u.p.s. jest związana nie tylko z orzekaniem w warunkach uznania administracyjnego, lecz także z upoważnieniem do swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji (osobistej, majątkowej, dochodowej, rodzinnej) osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej i ubiegającej się o całkowite lub częściowe zwolnienie od obowiązku ponoszenia tej opłaty. W sprawie o częściowe lub całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej właściwe organy dysponują więc podwójną swobodą decyzyjną, której zakresem są objęte ocena prawna stanu faktycznego sprawy oraz wybór rodzaju rozstrzygnięcia sprawy - decyzja pozytywna albo decyzja negatywna (por. wyrok NSA z 19 lipca 2019 r., I OSK 4094/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Podejmując decyzję uznaniową, organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków finansowych. Kontrola decyzji o charakterze uznaniowym polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny sprawy, przeprowadził wywiad środowiskowy oraz ustalił sytuację majątkową i rodzinną strony skarżącej, uwzględniając także działania podjęte w toku postępowania przez stronę i jej męża, w szczególności zawartą między małżonkami umowę majątkową małżeńską z [...] listopada 2019 r. oraz wyrok Sądu Okręgowego orzekający separację w małżeństwie strony skarżącej. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że w/w wyrok wydany został w sprawie z powództwa S. A-R., co jest sprzeczne z twierdzeniami zawartymi przez stronę w odwołaniu, że sprawa o separację była wynikiem reakcji męża skarżącej na działania organu I instancji związane z ustaleniem odpłatności za pobyt jej ojca w DPS. Okoliczność ta zdaniem Kolegium wskazuje, że pogorszenie sytuacji majątkowej i rodzinnej S. A-R. jest zatem co najmniej częściowo spowodowane działaniami strony. Natomiast SKO wskazało, że bezspornie dochód osiągany aktualnie przez skarżącą przekracza 300% kryterium dochodowego na członka w rodzinie, co w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s. pozwala na obciążenie strony kosztami utrzymania ojca w DPS. Natomiast po dokonaniu przez Kolegium analizy wydatków ponoszonych przez stronę skarżącą należało uznać, że nie ma podstaw do uznania, iż strona znajduje się w szczególnej, wyjątkowej czy osobliwej sytuacji losowej, w której zastosowanie powinien znaleźć art. 64 ust. 2 u.p.s. Zgodnie ze stanowieniem WSA w Gliwicach zawartym w wyroku z 16 grudnia 2019 r., II SA/Gl 1312/19 (LEX nr 2771717), nie można doprowadzać do sytuacji, w której obowiązki członków rodziny w zakresie pokrywania kosztów pobytu w domu pomocy społecznej jej członka byłyby w sposób zbyt swobodny i nieznajdujący uzasadnienia w wyjątkowych okolicznościach przerzucane na jednostki samorządu terytorialnego, powodując nadmierne obciążenie sektora finansów publicznych, a w konsekwencji całego społeczeństwa. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że zarzuty skarżącej dotyczące nieuwzględniania przez organ okoliczności, iż orzeczony obowiązek ponoszenia kosztów pobytu ojca, który nie wywiązywał się m.in. ze zobowiązań alimentacyjnych względem własnych dzieci, mogłyby stanowić podstawę zwolnienia, pod warunkiem przedstawienia prawomocnego orzeczenia sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej albo prawomocnego orzeczenie sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej małoletniego rodzeństwa lub jej rodzica. W przypadku braku w/w dokumentów podstawę zwolnienia z opłat za pobyt członka rodziny w DPS stanowić może wyłącznie art. 64 u.p.s., który to przepis nie przewiduje możliwości udzielenia takiego zwolnienia z uwagi na wzajemne stosunki rodzinne. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. S. A-R. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi wskazała, że powoływana wielokrotnie przez organy obu instancji decyzja ustalająca odpłatność skarżącej za pobyt ojca w DPS nie jest ostateczna, prawomocna i wykonalna. WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku II SA/Go 486/20 zobowiązał SKO do ponownego rozpatrzenia sprawy, wskazując konieczność uzupełnienia postępowania i usunięcia stwierdzonych uchybień. Jednocześnie podniosła, iż wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Przepis art. 61 u.p.s. zawiera krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu opieki społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt. Jednak o regule kolejności nie ma mowy, jeżeli zobowiązany do wnoszenia opłaty ma kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a różnicować ich może jedynie kryterium dochodowe. W sytuacji, gdy występują w sprawie zstępni, którzy potencjalnie mogą być obciążeni kosztami opłat, to organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt. Osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami postępowania. Ponadto ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Z przepisów ustawy nie wynika, że organ może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, będących zstępnymi i tylko wobec tej osoby prowadzić postępowanie. Ojciec skarżącej posiada jeszcze dwoje dzieci. W rozpatrywanej sprawie organ powinien był prowadzić postępowanie jednocześnie wobec wszystkich zstępnych. Organ, aby obciążyć opłatą za dany okres, powinien znać stan dochodów wszystkich potencjalnie zobowiązanych. Skarżąca zauważyła ponadto, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. Z tego względu za wadliwe należy uznać w zaskarżonej decyzji rozważania organu dotyczące braku podstaw do zwolnienia skarżącej z odpłatności za pobyt w DPS (art. 64, art. 64a u.p.s.). W ocenie skarżącej, w postępowaniu doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, iż nie wnosi ona żadnych nowych elementów w sprawie i ma charakter czysto polemiczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza odmawiająca zwolnienia skarżącej z odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej. Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił przepis art. 64 i 64a u.p.s.. Zgodnie z treścią tego pierwszego przepisu osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu. Natomiast w myśl art. 64a u.p.s. osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona albo prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej małoletniego rodzeństwa lub jej rodzica. Zwolnienia te obejmują zstępnych osoby zwolnionej z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej. Katalog osób obowiązanych do ponoszenie tej opłaty i kolejność w jakiej ich ona obciąża ustalony został w art. 61 ust. 1 u.p.s., w myśl którego w przypadku niepokrycia pełnych kosztów utrzymania przez mieszkańca domu pomocy społecznej, obowiązek ów obciąża małżonka mieszkańca i zstępnych przed wstępnymi. Treść normatywna art. 64 u.p.s. – w przeciwieństwie do art. 64a u.p.s.a - jednoznacznie wskazuje na uznaniowy charakter zwolnienia, co oznacza, że kontrolne kompetencje sądu ograniczone są do zbadania czy przy wydaniu decyzji nie doszło do przekroczenia granic swobodnego uznania, które nie może jednak oznaczać dowolności wyboru rozstrzygnięcia przez organ (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 grudnia 2019 r., III SA/Kr 1039/19, CBOSA). Organ rozpoznający wniosek o zwolnienie z odpłatności za pobyt w placówce, nie ma obowiązku przyznania zwolnienia, ale ma takie prawo. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Przypadki uprawniające do zwolnień zostały w przepisie wymienione jedynie przykładowo. Każdorazową decyzję rozstrzygającą o wniosku o przyznanie zwolnienia organ winien uzasadnić w sposób pozwalający prześledzić tok rozumowania organu i poznać kryteria podjęcia danej decyzji. Sądowa kontrola decyzji opartych na uznaniu administracyjnym polega na sprawdzeniu, czy organ nie nadużył przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania w sprawie, czyniąc rozstrzygnięcie dowolnym (por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Bk 815/18, CBOSA). \ Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, iż organ odwoławczy nie rozpoznał istoty sprawy. Wskazać trzeba, że orzekające w sprawie organy swoje rozważania w znacznej części skoncentrowały na prawidłowości ustalenia (zmiany) wysokości opłaty na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s., co było przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia [...] grudnia 2020 r. [...] poddanej kontroli w sprawie o sygn. akt II SA/Go 168/21. Natomiast odmowa zwolnienia z odpłatności sprowadza się do wskazania, iż strona nie przedłożyła orzeczeń wskazanych w art. 64a u.p.s. oraz do powołania się na okoliczność, iż zostało przekroczone 300% kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, które zgodnie ze wspomnianym przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. b stanowiło przesłankę do obciążenia skarżącej odpłatnością za pobyt ojca w DPS ,ale nie było to przecież przedmiotem niniejszego postępowania. Organ odwoławczy nie przeprowadził w sposób wszechstronny i wnikliwy analizy argumentacji skarżącej przez pryzmat zasadniczego przepisu, który jest podstawą do zwolnienia od odpłatności, tj. art. 64 u.p.s. i nie dokonał wykładni tego przepisu na użytek toczącego się postępowania. Nie sposób uznać za takowe ogólnego odwołania się do przeprowadzonego przez organ I instancji wywiadu środowiskowego i stwierdzenia, że sytuacja majątkowa oraz rodzinna skarżącej została ustalona. Wskazać trzeba, że zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie, dotyczące odmowy zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i zbadane (art. 11 k.p.a.). Skarżąca w toku postępowania powoływała się na to, iż samotnie wychowuje dziecko, pomaga finansowo bratu i matce, którzy są osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym, co w efekcie uniemożliwia jej wywiązywanie z odpłatności. Podkreśliła również, iż nie łączą ją żadne więzy rodzinne z ojcem, który nie uczestniczył w jej wychowaniu i nie łożył na nią alimentów w dzieciństwie. W aktach sprawy znajduje się pozew złożony do Sądu Rejonowego o ustalenie nieistnienia jej obowiązku alimentacyjnego wobec ojca. Organ do tych okoliczności w ogóle nie odniósł w kontekście art. 64 u.p.s. oraz pozostającej – przynajmniej na dzień orzekania przez organ odwoławczy - ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] ustalającej odpłatność skarżącej za pobyt ojca w DPS. Wniosek bowiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na powyższą decyzję nie został uwzględniony postanowieniem SKO z dnia [...] lipca 2020 r. [...]. Wprawdzie powyższe postanowienie zostało uchylone, jednakże już po wydaniu zaskarżonej decyzji wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 grudnia 2020 r. , sygn. akt II SA/Go 486/20, wniosek ten nie został ponownie rozpoznany (por. pismo SKO z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie II SA/Go 168/21). Przy czym podkreślić należy, iż po nowelizacji u.p.s. ustawą z 19 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690), ustawodawca odróżnia osoby wnoszące opłatę od osób obowiązanych do jej wnoszenia. Obecnie zwolnienie z opłat odnosi się nie tylko do sytuacji, w której dana osoba przebywa w domu pomocy społecznej, lecz także do sytuacji, gdy jest do niego kierowana. Oznacza to, że osoba ustawowo zobowiązana do wnoszenia opłat może zwrócić się o zwolnienie, zanim opłata zostanie wyliczona. Taka była intencja nowelizacji art. 64 u.p.s. Wśród uzasadnień zmian wymieniono poszerzenie możliwości zwalniania z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej – obok osób uiszczających opłatę – również osób zobowiązanych do jej wnoszenia zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze nierealizujących tego obowiązku. Uwagi te nie podważają jednak zasady posługiwania się decyzją przy zwalnianiu ze wcześniej skonkretyzowanego obowiązku pieniężnego (por. I. Sierpowska, Komentarz do u.p.s., LEX 2020, t. do art. 64) . Nie jest rolą sądu administracyjnego dokonywanie powyższej oceny za organ odwoławczy. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a) związany art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc rozstrzygnąć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów i rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania, ewentualnie dalszych pism stron oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 441/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2006 r., VI SA/Wa 1409/06, K. Glibowski /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), KPA, Komentarz, C.H.Beck 2014, s. 73-74). Stąd też decyzja organu odwoławczego niespełniająca tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji organu I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. K. Glibowski, ibidem i powołane tamże orzecznictwo). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r., VIII SA/Wa 672/09). Niezasadne są natomiast zarzuty skarżącej wskazujące na konieczność prowadzenia postępowania w rozpatrywanej sprawie jednocześnie wobec wszystkich zstępnych. Powyższe stanowisko przyjmowane w orzecznictwie odnosi się bowiem do postępowań w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS, a nie postępowań w przedmiocie zwolnienia z odpłatności. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni wniosek skarżącej uwzględniając przepisy regulujące instytucję zwolnienia z odpłatności za pobyt w DPS, w szczególności treść art. 64 u.p.s., po uprzednim dokonaniu jego wykładani oraz w kontekście decyzji ustalającej wysokość tej opłaty. Przy czym konieczne będzie uwzględnienie zmian, jakie zaszły po wydaniu zaskarżonej decyzji. Ponadto lektura akt administracyjnych wskazuje, iż organy w niniejszej sprawie równolegle rozpoznają odrębnie dwa wnioski skarżącej o zwolnienie z opłaty (tj. z dnia [...] lipca 2020 r. i [...] sierpnia 2019 r.) Stąd konieczne będzie porównanie tych wniosków i ich zakresu, aby nie doszło do rozstrzygania w tym samym przedmiocie. ----------------------- # 2