II SA/Go 39/22

Dnia 25 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. (data nadania skargi do Sądu: 29 grudnia 2021 r.) C. spółka z o. o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na czynność Prezydenta Miasta polegającą na wypłacie zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za miesiąc listopad 2021 r. dla: Dwuletniej Szkoły Policealnej [...], Publicznego Liceum Ogólnokształcącego [...], Szkoły Policealnej [...] i Szkoły Policealnej [...]. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności wypłaty zaniżonej dotacji oświatowej w miesiącu listopadzie 2021 r. oraz uznanie obowiązku wypłaty przez organ na rzecz skarżącej Spółki dotacji we właściwej kwocie, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego w zakresie będącym przedmiotem skargi, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącej ustosunkował się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Odnośnie braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącej przychylił się do stanowiska organu, jednak z ostrożności procesowej, wskazując na treść art. 199 1 k.p.c. W zakresie wniosku organu o oddalenie skargi pełnomocnik skarżącej zakwestionował stanowisko organu. Jednocześnie skorygowana została wskazana w treści skargi wysokość zaniżonej dotacji wypłaconej na poszczególne placówki w listopadzie 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie należy zaznaczyć, że badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza ustalenie, czy skarga jest dopuszczalna i czy została wniesiona z zachowaniem wszelkich wymogów formalnych przewidzianych przez przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka zakwestionowała czynność Prezydenta Miasta polegającą na wypłacie dotacji oświatowej w zaniżonej w jej ocenie wysokości. Stosownie do art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1930 ze zm., dalej u.f.z.o.), niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 34 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15 - 21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Zgodnie zaś z art. 47 u.f.z.o., czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15 - 21, art. 25, art. 26, art. 28 - 32 i art. 40 - 41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15 - 21, art. 25, art. 26, art. 28 - 32 i art. 40 - 41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności analizy wymagała kwestia dopuszczalności skargi. W tym zakresie organ wniósł w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi, twierdząc, iż zaskarżona czynność, związana z wypłatą środków pieniężnych, nie jest objęta treścią art. 47 u.f.z.o., a w związku z tym nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Podobną interpretację przyjęła w skardze strona skarżąca, dodając, iż składa powyższą skargę z ostrożności procesowej, aby móc skorzystać z dyspozycji art. 199 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Odnosząc się w tym zakresie do stanowiska strony skarżącej Sąd zwraca uwagę, iż w związku ze złożeniem skargi do sądu administracyjnego, badanie właściwości sądu administracyjnego do jej rozpoznania dokonywane jest przez sąd z urzędu, a wynik tego badania nie zależy od woli stron postępowania sądowoadministracyjnego, ale ma charakter obiektywny i dokonywane jest w oparciu o analizę przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie Suznał skargę za dopuszczalną i podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Wskazać należy, że w cyt. powyżej art. 47 u.f.z.o. wymieniono podlegające kontroli sądu administracyjnego czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż u.f.z.o. reguluje obecnie materię, która przed reformą systemu oświaty przeprowadzoną w 2017 r. uregulowana była w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Do końca 2016 r. spory o dotacje oświatowe podlegały rozpoznawaniu przez sądy powszechne i dominowało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z 14 lipca 2017 r. II CSK 773/16, z 11 maja 2018 r. II CSK 477/17, z 3 stycznia 2007 r. IV CSK 312/06, z 27 marca 2019 r. V CSK 101/18, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z 13 grudnia 2019 r. I GSK 2128/19, z 11 kwietnia 2012 r. II GSK 563/12, postanowienie z 17 października 2014 r. II GSK 1700/14, postanowienie z 3 kwietnia 2012 r. II GSK 522/12). Jednak na mocy art. 1 pkt 78 lit. x) ustawy z 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1010), do art. 90 ustawy o systemie oświaty dodano ust. 11 o treści: przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Regulacja ta zaczęła obowiązywać 1 stycznia 2017 r. i w podobnej postaci została zawarta w u.f.z.o., która w obecnym stanie prawnym reguluje zasadniczo kwestie związane z przyznawaniem szkołom, także niepublicznym (art. 26), dotacji oświatowych. Według obowiązującego od 1 stycznia 2018 r. art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które podlegają kontroli sądu administracyjnego. Przepis ten miał rozstrzygnąć istniejący od wielu lat spór w zakresie oceny charakteru prawnego czynności przyznania dotacji, a co za tym idzie rozsądzić, czy ewentualne spory powstałe na tej płaszczyźnie powinny rozstrzygać sądy powszechne czy administracyjne. Skarżąca zakwestionowała w przedmiotowej sprawie wysokość dotacji (uznając ja za zaniżoną), o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. (dla niepublicznej szkoły, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki), przekazanej jej w trybie art. 34 u.f.z.o. W ocenie Sądu zaskarżona czynność Prezydenta Miasta mieści się w dyspozycji art. 47 u.f.z.o. Zauważyć należy, iż wszystkie czynności podejmowane przez organ dotujący, który został wymieniony w przepisach art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a u.f.z.o., w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a u.f.z.o., stanowią czynności z zakresu administracji publicznej. W początkowej części przepisu ustawodawca przywołał bowiem przepisy, które wymieniają organy dotujące, a w drugiej części określające rodzaj dotacji. Przepis art. 47 u.f.z.o. nie zawiera zaś ograniczenia czynności podejmowanych w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, które stanowią czynności z zakresu administracji publicznej. Obejmuje on zatem swoim zakresem wszystkie określone w ustawie czynności, które podejmowane są w związku z ustaleniem wysokości i przekazaniem dotacji – dotacji, a nie czynności, wymienionych w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a u.f.z.o., a w związku z tym także te objęte przedmiotem niniejszej skargi, podjęte w oparciu o treść art. 34 u.f.z.o. Mimo wcześniejszych rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie (postanowienia odrzucające skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do ich rozpoznania), aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w pełni podziela, wskazuje na dopuszczalność drogi sądowo administracyjnej w w/w obszarze. Podkreśla się, iż z treści art. 47 u.f.z.o. nie wynika jakiekolwiek ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji, a przepis ten nie stanowi, że czynnościami o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są wyłącznie te, które realizowane są na podstawie przepisów w nim enumeratywnie wymienionych. Przepis ten w ogóle nie odnosi się do rodzajów czynności, poprzez ich określenie w poszczególnych artykułach u.f.z.o. NSA zwrócił przy tym uwagę, iż gdyby przyjąć, że tylko czynność określona w konkretnym artykule u.f.z.o. jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc może być przedmiotem skargi, przepis art. 47 u.f.z.o. określający te czynności w sposób ogólny były faktycznie zbiorem pustym. Z pewnością nie to było zamierzeniem ustawodawcy (por. postanowienie NSA z 18 listopada 2020 r. I GSK 1414/20, wyrok NSA z 19 marca 2021 r., I GSK 1713/20, WSA w Gliwicach wyrok z dnia 17 sierpnia 2021 r., III SA/Gl 263/21, WSA w Białymstoku wyrok z 17 marca 2021 r., I SA/Bk 28/21, WSA w Rzeszowie w wyroku z 28 lipca 2020 r. I SA/Rz 310/20 i WSA w Gdańsku w wyroku z 14 października 2020 r. I SA/Gd 572/20). Zdaniem Sądu okoliczność, że w art. 47 u.f.z.o., nie wymienia się art. 34 ust. 1 u.f.z.o., nie świadczy, o tym, że uprawnionemu podmiotowi nie służy skarga do sądu administracyjnego na czynności w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji. W ocenie Sądu, przepis art. 34 u.f.z.o. ma charakter czysto techniczny związany z formą przekazania dotacji uprawnionemu podmiotowi oraz uszczegóławia sposób liczenia dotacji. Istotne jest zaś, że w art. 47 u.f.z.o., wymienia się art. 26 u.f.z.o., który jest podstawą dla przyznania stosownej dotacji oraz, że zaliczono czynności organu dotującego, podejmowane na podstawie tego przepisu, jako czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 stycznia 2022 r.) Skoro Sąd uznał dopuszczalność przedmiotowej skargi koniecznym było w konsekwencji zbadanie terminowości jej wniesienia. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (a taką czynnością jest w rozpoznawanej sprawie czynność przekazania, czy też precyzyjniej – ustalenia kwoty dotacji w zaniżonej wysokości), wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Z kolei art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do odrzucenia skargi wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia. Wyjątek od tej zasady wprowadza przepis art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę – taka sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Analiza akt sprawy, w szczególności potwierdzenia przelewów dotacji za listopad 2021 r. (k. 32, 34, 36, 38) wykazała, iż w dniu [...] listopada 2021 r. przekazano środki finansowe na rachunki bankowe skarżącej spółki. Wobec powyższego uznać należało, iż trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, licząc od dnia przekazania dotacji, jako dnia, w którym strona skarżąca dowiedziała się o podjęciu czynności objętej skargą, upłynął spółce z dniem 27 grudnia 2021 r. Tymczasem skarżąca wniosła skargę za pośrednictwem polskiego urzędu pocztowego w dniu 29 grudnia 2021 r. (data stempla pocztowego na kopercie - k. 16), a zatem po upływie terminu do jej wniesienia. Mając na uwadze wskazanie przez stronę skarżącą, że dotację zgodnie z art. 34 u.f.z.o. organ ma obowiązek wypłacić do końca miesiąca, tj. w przedmiotowej sprawie do 30 listopada 2021 r., zdaniem Sądu brak jest podstaw do uznania, iż termin do wniesienia skargi w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji liczyć należałoby od ostatniego dnia na wypłacenie dotacji, czyli od [...] listopada 2021 r. Zdaniem Sądu powyższa interpretacja stałaby w sprzeczności z cytowanym art. 53 § 2 p.p.s.a., który wyraźnie określa początek biegu terminu do wniesienia skargi na dzień, w którym strona faktycznie dowiedziała się o podjęciu czynności, a tym dniem w przedmiotowej sprawie był dzień przekazania na rachunki bankowe skarżącej dotacji. Powyższą interpretację potwierdza NSA w postanowieniach: z dnia 6 maja 2021 r., I GZ 113/21, z dnia 19 marca 2021 r., I GZ 18/21, z dnia 14 stycznia 2021 r., I GZ 379/20, z dnia 8 kwietnia 2021 r., I GZ 217/21). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia