II SA/Go 391/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K.K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 17 czerwca 2020 r. nr XIX/153/20 w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na rozstrzygnięcie Wójta Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. K.K., powołując się na § 30 ust. 1 i 2 w zw. z § 26 ust. 9 uchwały Rady Gminy z dnia 18 grudnia 2015 r., nr XII/81/15 w sprawie Statutu Sołectwa [...] (dalej jako Statut), złożył do Wójta Gminy protest przeciw ważności wyborów z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz wyboru nowego Sołtysa i Rady Sołeckiej. W odpowiedzi pismem z dnia [...] marca 2020 r. Wójt Gminy odrzucił protest wskazując, że zgodnie z § 30 ust. 1 Statutu protest powinien być wniesiony w terminie 14 dni od daty wyborów. Wybory odbyły się 13 lutego 2020 r., 14 dni upłynęło 27 lutego 2020 r. Zgodnie z § 30 ust. 8 Statutu, protest zostaje oddalony, jeżeli został złożony z naruszeniem 14-dniowego terminu. W ocenie Wójta Gminy 14-dniowy termin do wniesienia protestu jest zachowany tylko wówczas, gdy zostanie on fizycznie wniesiony lub złożony do Urzędu Gminy w okresie 14 dni od dnia wyborów organów sołectwa, bądź w tym terminie powinien być wniesiony w drodze pocztowej. Pismem z dnia [...] marca 2020 r., powołując się na § 30 ust. 5 Statutu, K.K. wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając brak: 1) podania przyczyny odrzucenia protestu oraz brak jego merytorycznego rozstrzygnięcia protestu, 2) rozstrzygnięcia protestu w postaci zarządzenia na zasadzie § 30 ust. 4 Statutu, 3) podania podstawy prawnej do czynności prawnej (odrzucenia) protestu, bowiem Statut nie przewiduje takiej czynności, 4) wskazania przez Wójta, czy odrzuca protest w całości, czy konkretne jego punkty, 5) wskazania przez Wójta podstawy prawnej do rodzaju czynności prawnej, tj. tytułowej formy pisma "ODPOWIEDŹ NA PROTEST " - Statut nie przewiduje takiej formy prawnej dotyczącej rozpoznawania protestu. Wymagane jest wydanie zarządzenia na zasadzie § 30 ust. 4 Statutu. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia Wójta i uznanie protestu. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, iż spełnił wszystkie "warunki wyborcze i protestowe". Brał bowiem udział w odwołaniu i wyborach, a jego nazwisko znajduje się na liście osób uprawnionych do głosowania. Protest przeciwko ważności wyborów został złożony w terminie, gdyż wysłał go w dniu 26 lutego 2020 r. z placówki Poczty Polskiej znajdującej się na ul. [...]. Protest zmieścił się w terminie wymaganym w § 30 ust. 1 Statutu, bowiem termin ten liczy się od daty stempla pocztowego z dnia wysłania, a nie od daty otrzymania przesyłki listowej. Do zażalenia skarżący dołączył m.in. dowód nadania powyższego protestu za pośrednictwem Poczty, z którego wynika, że nadał go w dniu 26 lutego 2020 r. oraz wydruk ze śledzenia listu poleconego zawierającego ten protest, który wskazuje, iż został był on awizowany Wójtowi Gminy w dniu 27 lutego 2020 r. i odebrana w dniu 2 marca 2020 r. Rada Gminy uchwałą z dnia 17 czerwca 2020 r., nr XIX/153/20 w sprawie rozpatrzenia zażalenia na rozstrzygnięcie Wójta Gminy – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713: dalej jako u.s.g.) oraz § 30 ust. 1 Statutu, po zapoznaniu się z opinią Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, postanowiła uznać "zażalenie K.K." z dnia [...] marca 2020 r. za bezzasadne z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu stanowiącym załącznik do uchwały" (§ 1), wykonanie uchwały powierzyła Przewodniczącemu Rady Gminy zobowiązując go do doręczenia uchwały skarżącemu (§ 2), określiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). W uzasadnieniu Rada podała, że dnia 24 marca 2020 r. do Biura Rady Gminy wpłynęło zażalenie na rozstrzygnięcie Wójta Gminy z dnia [...] marca 2020 r. dotyczące protestu wyborczego. Przewodnicząca Rady Gminy skierowała zażalenie do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, która na posiedzeniu z dnia [...] maja 2020 r. rozpatrzyła zażalenie, uznając je za bezzasadne z powodu uchybień formalnych. Dalej organ podał, iż do Urzędu Gminy dnia 2 marca 2020 r. wpłynął protest dotyczący ważności wyborów. Wybory w sołectwie odbyły się 13 lutego 2020 r. Zgodnie z § 30 ust.1 Statutu wniesienie protestu powinno nastąpić w ciągu 14 dni od wyborów we wsi, czyli ostateczny termin na wniesienie protestu minął 27 lutego 2020 r. Protest do Urzędu Gminy wpłynął 2 marca 2020 r. Protest, który wpłynął po terminie zawiera wady formalne i nie podlega rozpatrzeniu. Z uwagi na powyższe skarga jest bezzasadna. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. K.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższa uchwałę, zarzucając jej naruszenie prawa przez niezastosowanie art. 57 § 1 i § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej jako k.p.a.) przy procedowaniu i rozpoznaniu zażalenia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że dnia 13 lutego 2020 r. we wsi [...] odbyły się bezprawne i bezpodstawne wybory, które zaskarżył protestem z [...] lutego 2020 r., nadanym w placówce pocztowej za potwierdzeniem w dniu 26 lutego 2020 r. Wójt nie rozpoznał protestu. Prawdopodobnie nie zdołał obliczyć terminu potrzebnego do zaskarżenia wyborów, do którego stosuje się art. 57 § 1 i § 5 pkt 2 k.p.a. Na czynność Wójta skarżący złożył zażalenie do Rady Gminy. Organ ten, pomimo wniosku skarżącego o udział w rozpoznaniu zażalenia, nie zawiadomił go o terminie procedowania, a ponadto popełniła ten sam błąd co Wójt, czyli nie zapoznała się z treścią cytowanego powyżej przepisu k.p.a. Skarżący podkreślił, że protest wysłał w dniu 26 lutego 2020 r. z placówki Poczty Polskiej, tj. w trzynastym dniu z czternastu dni, w jakich powinien wysłać protest, aby zmieścić się w terminie wymaganym w § 30 ust. 1 Statutu. Przy czym liczy się tu data stempla pocztowego z dnia wysłania, a nie data otrzymania przesyłki listowej. Niezrozumiałe dla skarżącego jest dlaczego w uzasadnieniu swojego pisma - rozstrzygnięcia, Wójt cytuje ustęp 1 § 30 Statutu, niejako jakby chciał nawiązać do 14- dniowego terminu w jakim należy złożyć protest, a dalej cytuje ustęp 8 § 30 Statutu, dający prawo oddalenia protestu przez Wójta, kiedy to wnoszący protest przekracza czternastodniowy termin do wniesienia protestu, o jakim mowa w § 30 ust. 1 Statutu. Ponadto Wójt sugeruje, że protest wpłynął do Gminy dnia 2 marca 2020 r., kiedy to w tym dniu pracownik Gminy raczył się ruszyć na Pocztę po dwukrotnym awizowaniu listu. Z tego wynika że Gmina umyślnie nie odbierała listu ze sprzeciwem przez trzy dni robocze, a cztery dni kalendarzowe. Dnia 27 lutego 2020 r. listonosz dostarczył list za potwierdzeniem do Gminy, ale Gmina celowo nie przyjęła listu z protestem i odprawiła listonosza przyjmując awizo. Tak umyślne działanie Gminy ma doprowadzić do tego, aby sfałszowane wybory miały być akceptowane przez miejscowe społeczeństwo i jedocześnie tworzyć bezprawie, na którym będzie żerować Gmina, a na jej czele Wójt. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi, a ewentualnie o oddalenie skargi, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, W ocenie organu z art. 101 ust. 1 u.s.g. wprost wynika, że przesłanką uprawniającą do złożenia skargi na uchwałę organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego jest dowiedzenie naruszenia przez niego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W związku z tym skarżący powinien wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy narusza sferę gwarantowanych jej ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji. Zdaniem organu skarżący nie dowiódł w jaki sposób powyższa uchwała narusza jego interes prawny bądź uprawnienie, które wywodzić winien z konkretnego przepisu prawa materialnego. Wobec tego skarga obarczona jest wadami formalnymi, co uprawnia sąd do jej odrzucenia na mocy art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) Dalej organ wskazał, że przy założeniu, że skarga K.K. nie zawiera żadnych wad formalnych, to i tak jego żądanie nie rodzi żadnych skutków prawnych, bowiem wbrew jego stanowisku do protestów wyborczych nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Zakres spraw, do których mają zastosowanie przepisy określają art. 1 i 2 tej ustawy. Rozpoznawanie protestu wyborczego dotyczącego wyboru sołtysa nie jest wymienione w tym katalogu spraw. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego, do ustalania sposobu doręczenia jego protestu nie może mieć zastosowanie art. 57 k.p.a. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż jedynie w art. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 684, aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1319, dalej jako k.w.) wskazane jest, iż kodeks ten określa zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzania oraz warunki ważności wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Skoro zatem k.w. ma zastosowanie do wyborów organów jednostki samorządu terytorialnego, to przyjąć należy, iż z braku innych przepisów można stosować w drodze analogii przepisy tej ustawy do wyborów organów sołectwa. W myśl art. 392 § 1 k.w. protest wyborczy wnosi się na piśmie do właściwego sądu okręgowego za pośrednictwem właściwego sądu rejonowego, w terminie 14 dni od dnia podania do publicznej wiadomości przez komisarza wyborczego, w trybie określonym w art. 168 § 1, wyników wyborów na obszarze województwa. Następnie organ odwołał się do postanowienia Sądu Apelacyjnego z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt: I ACz 42/15, którym uznano, że: "termin wymagany do wniesieni protestu wynosi 14 dni i liczy się od dnia wyborów do dnia wniesienia protestu do sądu, a konkretnie do dnia złożenia pisma w sądzie". Z powyższego wynika, iż termin do złożenia protestu wyborczego na wybór sołtysa jest zachowany, jeżeli pismo do zostanie doręczone organowi w terminie 14 dni. W niniejszej sprawie protest K.K. został doręczony Wójtowi Gminy z przekroczeniem tego terminu, bowiem w trzynastym dniu złożył je w placówce pocztowej, natomiast po upływie wymaganych 14 dni zostało ono odebrane przez pracownika samorządowego. W konsekwencji protest zawierał wady formalne - został wniesiony po terminie. Powyższy sposób wnoszenia protestu wyborczego potwierdza również § 30 ust. 1 Statutu. W związku z powyższym - w ocenie organu - w sprawie nie doszło do naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. swój udział w postępowaniu zgłosiło Stowarzyszenie [...]. W ocenie Stowarzyszenia w sprawie zachodzi potrzeba ochrony interesu objętego zadaniami statutowymi, który został naruszony z uwagi na nieprawidłowości towarzyszące podjęciu uchwały nr XIX/153/20. Zwróciło uwagę na konieczność zapewnienia pełnej legalności procesu wyborczego, również na jego najniższym szczeblu, tzn. na poziomie jednostek pomocniczych gminy. W związku z tym konieczne jest, by wszelkie wątpliwości dotyczące tego procesu zostały zbadane i wyjaśnione przez właściwe do tego organy. W § 30 ust. 1 Statutu nie wskazano, by w procesie obliczania terminu decydująca była data wpływu protestu, a nie nadania przesyłki. Mając na względzie zasadę zaufania obywatela do państwa, szczególnie w warunkach lokalnych, uzasadnione wydaje się być przekonanie, że protest nadany w przedostatnim dniu terminu wskazanego w § 30 dostarczony zostanie przed jego upłynięciem. Wobec tego zdaniem Stowarzyszenia zasadnym wydaje się uznanie, że protest wyborczy przeciw ważności wyborów z 13 lutego 2020 r. złożony był z zachowaniem terminu wskazanego w § 30 Statutu. Ponadto, nawet zakładając, iż obliczając termin z § 30 Statutu obowiązująca nie jest data stempla pocztowego, lecz faktycznego wpływu protestu, to w przedmiotowej sprawie protest został dostarczony do urzędu gminy 27 lutego 2020 r., tzn. w ostatnim dniu terminu wskazanego w § 30, a nie - jak wskazano w odpowiedzi na protest - 2 marca 2020 r. Fakt, że organ właściwy do rozpoznania protestu mógł zapoznać się z nim dopiero 2 marca 2020 r. jest konsekwencją tego, że nie został on odebrany 27 lutego 2020 r., tzn. w dniu dostarczenia go do urzędu, a dopiero 2 marca 2020 r., po dwukrotnym awizowaniu. Co za tym idzie, mając na względzie zasadą zaufania obywatela do państwa i elementarne względy słuszności, bezzasadne byłoby uznanie, że w sprawie miało miejsce naruszenie terminu wskazanego w § 30 Statutu. W związku z powyższym, zdaniem Stowarzyszenia, protest wyborczy w sprawie ważności wyborów z dnia 13 lutego 2020 r. powinien zostać rozpatrzony. Postanowieniem z dnia 5 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. dopuścił Stowarzyszenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. K.K. zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadaministracyjnej pod względem legalności była w niniejszej sprawie opisana powyżej uchwała Rady Gminy uznająca zażalenie K.K., przywołanego w jej treści jako "K.K." na pismo Wójta Gminy z dnia [...] marca 2020 r. o odrzuceniu jego protestu wyborczego za niezasadne. Powyższa uchwała podlegała kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty organów samorządu terytorialnego inne niż określone w pkt 5 (tj. akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Interpretacja pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć szeroko. Obszerne rozważania na ten temat zawiera uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. (sygn. W. 10/93), w której uznano, że "cała komunalna działalność gmin, wykonywana w formach publicznoprawnych ma na celu realizację zadań publicznych a tym samym daje się pomieścić w kategorii spraw z zakresu administracji publicznej". Stąd sprawy dotyczące wyboru i odwoływania sołtysa niewątpliwie są sprawami z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2007 r., II OSK 1590/06, postanowienie NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2673/11). Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż wprawdzie u.s.g. nie przewiduje wprost instytucji protestów wyborczych przy wyborach organów jednostek pomocniczych (sołtysa i rady sołectwa) oraz brak też w niej wyraźnego umocowania do oceny przez radę ważności wyborów tych organów, jednakże kontrola prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów sołectwa mieści się w zakresie kompetencji rady gminy, która może wynikać ze statutu danej jednostki pomocniczej, który w ramach wyznaczonych treścią art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., może obejmować postanowienia przyznające obywatelom prawo do złożenia stosownego środka zaskarżenia skierowanego do tego organu (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 kwietnia 2016 r., III SA/Kr 1621/15, wyrok WSA w Łodzi z 29 maja 2020 r., III SAB/Go 6/20, wyrok WSA w Kielcach z 16 maja 2019 r., II SA/Ke 217/19). Ponadto wskazuje się, iż nawet w sytuacji, gdy statut sołectwa nie przewiduje trybu kwestionowania wyników bądź sposobu przeprowadzenia wyborów do jego organów, to możliwość zweryfikowania ich prawidłowości przez radę gminy należy wywodzić z treści ogólnej normy kompetencyjnej sformułowanej w art. 18a ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., II OSK 3029/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 września 2008 r., III SA/Wr 8/08). Właściwą formą rozstrzygania protestów wyborczych jest uchwała. Uchwała taka może być podjęta dopiero po przeprowadzeniu właściwych czynności wyjaśniających i winna posiadać uzasadnienie. W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) żadne działanie organów władzy publicznej nie tylko nie może być dowolne, ale winno być podejmowane jedynie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Dodać należy, że przyjęcie stanowiska odmiennego prowadziłoby w istocie do pozbawienia ochrony prawnej w dochodzeniu roszczeń służących realizacji czynnego i biernego prawa wyborczego członków wspólnoty samorządowej. Brak jest bowiem możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z 25 września 2008 r., II OSK 945). Rada Gmin zawarła w Statucie przepisy określające zasady wnoszenia protestów przeciwko ważności sołtysa i rady sołeckiej oraz ich rozstrzygania. Zgodnie z § 30 Statutu w terminie 14 dni od daty wyborów może zostać wniesiony protest przeciwko ważności wyborów Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej z powodu naruszenia postanowień statutu, jeśli naruszenie to mogło przesadzić o wynikach wyborów (ust. 1); protest może wnieść wyborca, którego nazwisko było umieszczone na liście obecności osób uczestniczących w zebraniu wyborczym (ust. 2); protest wnosi się na piśmie do Wójta, który jest organem właściwym do rozstrzygnięcia protestu (ust. 3); w proteście powinny być sformułowane konkretne zarzuty oraz wskazane lub przedstawione dowody na ich poparcie (ust. 4); Wójt rozstrzyga protest w formie zarządzenia w ciągu 14 dni od daty jego złożenia (ust. 5); na rozstrzygnięcie Wójta przysługuje zażalenie do Rady Gminy w terminie 14 dni od daty jego opublikowania (ust. 6); Rada Gminy rozpatruje zażalenie w terminie 60 dni od dnia jego złożenia (ust. 7); w przypadku uznania protestu Wójt zarządza ponowne wybory; do ponownych wyborów stosuje się odpowiednio przepisy niniejszego statutu (ust. 8); protest zostaje oddalony jeżeli został złożony z naruszeniem 14-dniowego terminu o którym mowa w ust. 1 (ust. 9); Wójt pozostawia bez dalszego biegu protest wniesiony przez osobę inną niż wymienioną w ust. 1 (ust.10). Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego aktu Sąd zobligowany był w pierwszej kolejności skontrolować, czy skarga pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14). Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Do wniesienia skargi nie legitymuje więc ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie (a nie w przyszłości) powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący posiada legitymację do zaskarżenia będącej przedmiotowej uchwały Rady Gminy. Rozstrzyga ona bowiem zażalenie skarżącego na pismo (zarządzenie) Wójta Gminy odrzucający jego protest przeciw ważności wyborów z dnia 13 lutego 2020 r. w sprawie odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz wyboru nowego Sołtysa i Rady Sołeckiej. Kształtuje więc w sposób bezpośredni jego sytuację prawną, uniemożliwiając mu ze względów formalnych realizację uprawnienia, przewidzianego w § 30 Statutu, do poddania merytorycznej ocenie ważności zaskarżonych wyborów. Stąd wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji skarżącego jest w sposób oczywisty pozbawiony jakichkolwiek podstaw. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały należy wskazać, że istota sporu koncentruje się wokół kwestii, czy skarżący dochował 14-dniowy termin do wniesienia protestu wskazany w § 30 ust. 1 Statut. Zakwestionowane przez skarżącego wybory odbyły się w dniu 13 lutego 2020 r. Tym samym zgodnie z powyższym przepisem protest wyborczy powinien zostać złożony najpóźniej w dniu 27 lutego 2020 r. Z załączonego do zażalenia dowodu nadania listu poleconego na Poczcie zawierającego protest wynika, iż skarżący wysłał go w dniu 26 lutego 2020 r. Protest ten wpłynął do organu w dniu 2 marca 2020 r. Przepisy Statutu nie regulują kwestii czy dla zachowania terminu do wniesienia protestu wystarczające jest nadanie go w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, czy też konieczne jest, aby protest dotarł do organu w tym terminie W postępowaniu zainicjowanym protestem nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż nie należy ono do postępowań wymienionych w art. 1 i 2 k.p.a. Jednakże - wobec braku szczegółowej regulacji Statutu w tym zakresie, spełniającej standard wymaganej określoności oraz pojawiającymi się w związku z tym wątpliwości interpretacyjnymi , a także mając na względzie zasadę przewidywalności stanowionego prawa oraz obowiązek nienaruszania zaufania obywatela do państwa, wywodzone z art. 2 Konstytucji (por. L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II , t. 4 do art. 2) - należało uznać za dopuszczalne, iż termin do wniesienia protestu - podobnie jak w zasadzie we wszystkich przepisach, określających postępowania, w tym w k.p.a. (art. 57 § 5 pkt 2 ) - jest zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. Takie zresztą stanowisko zajął Wójt Gminy w piśmie z dnia [...] marca 2020 r., a Rada Gminy nie wskazała dlaczego nie akceptuje tego poglądu. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy k.w., który zgodnie z art. 1 pkt 4 i 5 określa zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzania oraz warunki ważności wyborów w przypadku jednostek samorządu terytorialnego jedynie w odniesieniu do organów stanowiących (tj. rad gmin, miast, powiatów, sejmików) oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów miast (por. A. Kisielewicz J. Zbieranek K.w.. Komentarz ,WKP 2018, t. 1). W ocenie Sądu niedopuszczalne jest zastosowanie w niniejszej sprawie art. 9 § 1 i 3 k.w. per analogiam. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku (§ 1); jeżeli kodeks nie stanowi inaczej, czynności wyborcze określone kalendarzem wyborczym oraz czynności, o których mowa w § 1, są dokonywane w godzinach urzędowania sądów, organów wyborczych, urzędów gmin oraz konsulatów ( § 3). Jest to bowiem wyjątkowa regulacja stanowiąca odstępstwo od przepisów art. 165 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego, art. 83 § 3 i § 4 p.p.s.a., a także wspomnianego art. 57 § 5 k.p.a. Stosowanie więc tego przepisu do innych wyborów sprzeczne byłoby z zakazem rozszerzania wyjątków (exceptiones non sunt extendendae ), zwłaszcza w drodze wykładni per analogiam. Ponadto w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, iż rozumowanie per analogiam jest rozumowaniem zawodnym. Zwraca się również uwagę, iż na gruncie prawa administracyjnego jego stosowanie jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i w dodatku tylko na korzyść stron (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r., I OSK 1750/17 i przywołane tam piśmiennictwo). W ocenie Sądu nawet przyjęcie stanowiska odmiennego od powyżej zaprezentowanego, a mianowicie, iż dla zachowania terminu do wniesienia protestu konieczne jest, aby dotarł on do organu w terminie 14 dni od wyborów, należało uznać, iż w kontrolowanej sprawie skarżący dochował tego terminu. Z załączonego bowiem przez skarżącego do zażalenia wydruku ze śledzenia listu poleconego zawierającego protest wynika, iż był on awizowany organowi w dniu 27 lutego 2020 r. (czyli w ostatnim dniu kiedy protest mógł być złożony), jednakże odebrano go w dniu 2 marca 2020 r., do czego Rada Gminy w ogóle się nie odniosła. Podkreślić należy, iż w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji) nieakceptowalna jest sytuacja, że organ administracji publicznej nie podejmuje pism do niego kierowanych i poprzez tego rodzaju działania uniemożliwia obywatelowi zachowanie terminu do skutecznego dokonania czynności. Takie działania są również sprzeczne z obowiązkiem działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Zdaniem Sądu w takim przypadku należy uznać, iż pismo zostało wniesione do organu w dniu, w którym mógł się z nim zapoznać, a to miało miejsce w ostatnim dniu do złożenia protestu. Kwestie dotyczące formy rozstrzygnięcia przez Wójta protestu (w postaci pisma zamiast zarządzenia zgodnie z § 30 ust. 5 Statutu) i treści tego rozstrzygnięcia (odrzucenie protestu zamiast jego oddalenie zgodnie z § 30 ust. 9 Statut), do czego Rada Gminy się nie odniosła, mają charakter poboczny i nie miały istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe należało uznać, iż organ wydając zaskarżoną uchwałę dopuścił się istotnego naruszenia prawa, co uzasadniło - zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyżej zaprezentowaną ocenę prawną. ----------------------- # 2