II SA/Go 392/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.C. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym Rady Powiatu [...] postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] 2025 r. T.C. wniósł skargę na czynność Zarządu Powiatu [...], związaną z wykonaniem uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym Rady Powiatu [...] (Dz. Urz. Woj. z dnia [...] lipca 2024 r. poz. 1915) i polegającą na obniżeniu diety wypłacanej skarżącemu, jako radnemu. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.; dalej u.s.p.), § 1 ust. 1 wskazanej uchwały Rady Powiatu [...] z dnia 24 lipca 2024 r. oraz niezastosowanie § 2 ust. 6 tej uchwały wnosząc o "uznanie uprawnienia skarżącego do diety radnego w wysokości określonej w § 2 ust. 6 tej uchwały. Nadto w skardze zawarto wniosek o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 7 wskazanej uchwały oraz zasądzenie od organu postępowania.W uzasadnieniu tej skargi jej zarzuty zostały rozwinięte. Skargę zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Go 280/25. W odpowiedzi na skargę (k. 42 - 45 akt sądowych) organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie zaś o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność. W odpowiedzi na wezwanie sądu pismem z dnia [...] czerwca 2025 r. (k. 60 akt sądowych) skarżący potwierdził, że oprócz skargi na czynność Zarządu Powiatu [...] dotyczącą obniżenia wypłacanej diety, odrębnie domaga się stwierdzenia nieważności § 2 ust. 7 uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...]. W tym zakresie, zarządzeniem z dnia [...] lipca 2025 r. (k. 64 akt sądowych), skarga została rozdzielona do odrębnego rozpatrzenia pod sygnaturą II SA/Go 392/25. I to właśnie żądanie zostało rozstrzygnięte niniejszym postanowieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p. znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny wskazany w tym przepisie zasadza się na istnieniu powiązania między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną. Jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie ten związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Podkreśla się przy tym, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o jakim mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. musi mieć zatem charakter rzeczywistego naruszenia prawa, dającego się wykazać w dacie wnoszenia skargi. Mieć interes prawny to zatem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 21 ust. 4, ust. 4a i ust. 5 u.s.p. w zw. § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. z 2021 r. poz. 1975). W uchwale tej określono, że radnemu przysługuje dieta za udział w sesjach, posiedzeniach Komisji Rady i Zarządu Powiatu oraz w innych czynnościach związanych z pełnieniem funkcji radnego. W § 2 tej uchwały (pkt. 1 do 7) ustalono procentowe stawki diety w zależności od pełnionej przez radnego funkcji. W zakwestionowanym przez skarżącego § 2 pkt 7 ("pozostali członkowie Rady") ustalono miesięczną dietę radnego w wysokości "20% kwoty maksymalnej diety za udział tylko w sesjach Rady". Rozważając, czy skarżący posiada w niniejszej sprawie interes prawny, czy też tylko faktyczny, do zaskarżenia uchwały (także w części dotyczącej przepisu § 2 pkt 7) należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 21 ust. 1 u.s.p. radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej powiatu. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców powiatu postulaty i przedstawia je organom powiatu do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Natomiast z treści ślubowania określonego w art. 20 ust. 1 u.s.p. wynika, że te obowiązki radny ma traktować rzetelnie i sumiennie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przytoczone przepisy nie wpływają na sferę prawną skarżącego jako radnego, albowiem nie istnieją bezpośrednio negatywne skutki dla skarżącego związane z wydaniem uchwały przedmiocie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnym. Diety radnych (określanie ich wysokości i ich wypłacanie) nie są bowiem traktowane jako "dobro wspólnoty samorządowej", które przez ich obniżenie mogło zostać naruszone. Jak się tam podkreśla nie można bowiem wskazać, że taka uchwała "ogranicza skarżącemu godne wypełnianie obowiązków radnego, jako przedstawicielowi wspólnoty". Taka uchwała nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację prawną skarżącego ją radnego nawet w sytuacji obniżenia diety, co oznacza, że nie ma on interesu prawnego do jej zaskarżenia (por. postanowienia NSA z dnia 15 maja 2019 r., II OSK 1643/17 i 14 lipca 2023 r., III OSK 1281/23 oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2023 r., III OSK 333/23; por. także postanowienia WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2022 r., III SA/Wr 299/22 i WSA w Krakowie, III SA/Kr 507/25; publ. CBOSA). Wskazać też należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że radny nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżania uchwał, w których podejmowaniu uczestniczył ani też innych uchwał organu stanowiącego lub wykonawczego, które nie naruszają bezpośrednio jego interesu prawnego. Status radnego, którego - przez mandat - łączą z jednostką więzi publicznoprawne wymaga podejmowania działań wywołujących skutki publicznoprawne z pełną ich świadomością. Radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania. W systemie samorządu terytorialnego kompetencje do podejmowania uchwał i ich wykonywania przypisane są ustawowo organom samorządu i nie są sumą cząstkowych uprawnień radnych uczestniczących w podejmowaniu uchwał. Dlatego fakt pełnienia mandatu radnego nie stanowi samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego, za wyjątkiem sytuacji, gdy zaskarżona uchwała dotyczy go personalnie w aspekcie organizacyjnym (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., II OSK 461/09, CBOSA). Przyjęcie w takich sprawach legitymacji skargowej nie służyłaby ochronie indywidualnych praw skarżącego, dzięki której uruchamiana byłaby kontrola legalności aktów organów powiatu, o których mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. i nie mieściłaby się w konstytucyjnym pojęciu sprawy, stanowiącym nieodłączny element prawa do sądu i istoty prawa do sądu wynikającej z art. 45 ust. 1 i dopełniającym go art. 77 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyżej wskazane postanowienia NSA z dnia 15 maja 2019 r., II OSK 1643/17). Podzielając w całej rozciągłości przedstawione wyżej poglądy, skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.