II SA/Go 412/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę. 1. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2023 r. B.K. (skarżący) zwrócił się do Starosty o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia Lasom Państwowym – Nadleśnictwo na rozbiórkę budowę magazynowego położonego w [...], na działce nr [...]. Jako przesłankę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej k.p.a.) wskazując, że bez własnej winy nie brał udział w postępowaniu, którego dotyczy jego wniosek – nie był o nim powiadomiony i nie miał wiedzy na jego temat. Swój interes prawny uzasadnił tym, że jest "posiadaczem zależnym nieruchomości zabudowanej na działce nr [...] w rozumieniu art. 366 k.c." i ma "prawo do nieruchomości (rzeczy cudzej) przysługujące za zgodą dorozumianą właściciela w zakresie tolerowanym, bez ograniczeń". Wskazał że rozbiórka budynku na działce [...] (działce sąsiedniej w stosunku do działki [...]) ograniczyła jego prawo do korzystania z budynku i wiaty oraz prawo do zagospodarowania. 2. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] Starosta, powołując się na art. 149 § 3 w zw. z art. 147 i art. 148 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] przyjmując, że wniosek B.K. pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia B.K. od tego postanowienia Wojewoda uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (postanowienie z dnia [...] stycznia 2024 r., [...]) uzasadniając to tym, że nie ustalono czy wniosek o wznowienie został złożony w ustawowym terminie oraz nie wyjaśniono okoliczności dotyczących interesu prawnego skarżącego. 3. Ponownie prowadząc sprawę Starosta, postanowieniem z dnia [...] lutego 2024 r., wznowił postępowanie w sprawie przyjmując, że wniosek został złożony w terminie i został oparty na ustawowej podstawie wznowienia. W toku tego postępowania wezwano skarżącego do przedłożenia dokumentu, z którego miało wynikać jego prawo do działki nr [...]. W odpowiedzi w obszernym piśmie z dnia [...] marca 2024 r. (nazwanym "notatka służbowa"), sprostowanym w części pismem z dnia [...] marca 2025 r. (nazwanym "wniosek o sprostowanie") skarżący wywodził swoje uprawnienie powołując się na różne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz kodeksu cywilnego i przedstawiając ich własną interpretację. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] Starosta odmówił uchylenia opisanej wyżej ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wskazując, że po uzupełnieniu materiału dowodowego ustalono, że skarżący nie posiada przymiotu strony w sprawie zakończonej kwestionowaną przez niego decyzją ostateczną. 4. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem podjętym przez Starostę B.K. wniósł w terminie odwołanie do Wojewody podnosząc, że organ I instancji niewłaściwie ustalił stan faktyczny w sprawie i błędnie przyjął dla ustalenia stron postępowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie art. 28 k.p.a. 5. Nie uwzględniając odwołania i utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda w decyzji z dnia [...] maja 2024 r., nr [...] na wstępie jej uzasadnienia przytoczył doktrynalną charakterystykę wznowienia postępowania jako jednego z nadzwyczajnych, stanowiących wyjątek trybów wzruszenia ostatecznej decyzji organu administracji państwowej. Dalej wskazał, że pojęcie strony postępowania administracyjnego zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a. konstatując, że stroną postępowania administracyjnego może być ta osoba fizyczna lub prawna (lub też jednostka organizacyjna), która na podstawie obowiązującego prawa może, czy też powinna uzyskać konkretne korzyści, albo możebądź powinna być obarczona powinnością konkretnego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem skonkretyzowanym w indywidualne] decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej. Odnosząc się do argumentów skarżącego dotyczących jego interesu prawnego w sprawie objętej wznowieniem Wojewoda stwierdził, że organ I instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustalił stan faktyczny. Z tego stanu nie wynika, by B.K. miał tytuł prawny do działki nr [...]. W księdze wieczystej tej nieruchomości nie ujawniono ograniczonych praw rzeczowych przysługujących skarżącemu. Organ ustalił, że B.K. zamieszkuje na tej działce (w domu po rodzicach) i jest tam zameldowany, ale nie posiada do niej tytułu prawnego. Podkreślono też, że na wezwanie organu I instancji o wskazanie dowodów potwierdzających jego prawo skarżący przedstawił jedynie kserokopię swojego dowodu osobistego. Zdaniem Wojewody, nawet jeśli skarżący jest posiadaczem działki nr [...], to ten stan faktyczny nie daje mu interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Posiada on jedynie interes faktyczny, który nie daje podstaw do uznania go za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. Stroną w tej sprawie byli właściciele nieruchomości, tj. rodzice B.K.. Mając na to uwadze, Wojewoda podzielając stanowisko organu I instancji stwierdził, że w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej obejmującej pozwolenie na rozbiórkę. 6. Na powyższą decyzję Wojewody B.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie licznych przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy) to jest: 1) art. 7, 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego; 2) art. 28 k.p.a. przez odmówienie przymiotu strony, w sytuacji "gdy mam prawo obligacyjne, jestem użytkownikiem nieruchomości. Interes prawny: użytkownika to użytkowanie/użyczenie nieruchomości z art. 710 kc w określony sposób do chwili rozbiórki, to możliwość używania budynku gospodarczego w którym w wyniku pozwolenia na rozbiórkę sąsiedniego budynku gospodarczego zmieniono sposób użytkowania obiektu budowlanego tj. posługując się definicją budynek stał się budowlą"; 3) art. 7, art. 6, art. 15 w zw. z art 28 k.p.a. i art 28 ust. 2 prawa budowlanego; 4) art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez "pominięcie przez organ II instancji w decyzji o mającym wpływ na wynik sprawy niedokończeniu postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji (art. 10 §1 k.p.a.), niedokończeniu udzielania wyjaśnień przez wnioskodawcę i jego wcześniejsze zakończenie poprzez pozorne przyznanie prawa podmiotowego w postępowaniu (zgodnym z celem wnioskodawcy], tym uniemożliwiono skuteczne złożenie wyjaśnień na potrzeby postępowania [...]"; 5) art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez "częściowy brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz utrudnia dokonanie kontrolę zaskarżonej decyzji"; 6) art. 9 i 11 k.p.a. "przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy przesłanek utrzymania w mocy decyzji" organu instancji i "prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w sposób bez złagodzenia zasady nieznajomość prawa szkodzi [...]; , 7) art. 8 k.p.a. "przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie nieodmiennych decyzjiprzy istnieniu nietożsamych stanów faktycznych i prawnych [...]; 8) art. 107 § 2 i 3 k.p.a. przez "dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego różny stan faktyczny i prawny uzasadnia takie same decyzje"; 9) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. albo art. 138 §2 k.p.a.; 10) art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę; 11) "brak ustaleń organów administracyjnych w zakresie przysługującego prawa podmiotowego, przy jednoczesnym rozpoznaniu odwołania stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 11 k.p.a. oraz naruszenie przepisów art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a."; a także 12) naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W jej uzasadnieniu podniósł, że "ma prawo obligacyjne" do działki nr [...]" i jest "użytkownikiem nieruchomości zabudowanej". Wskazał, że B. i I.K. są współwłaścicielami nieruchomości [...], a skarżący, jako ich syn,korzysta z niej na zasadzie użyczenia. 7. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 8. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 9. Jeśli chodzi o kontrolowane postępowanie wznowieniowe dopuszczalność wszczęcia tego nadzwyczajnego trybu postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, że z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot do tego uprawniony, zatem strona, której przysługuje interes prawny, podmiot ten powołał się w złożonym podaniu na okoliczność stanowiącą jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. W przypadku zaistnienia jednej z w/w przesłanek uniemożliwiających wznowienie postępowania organ powinien postanowieniem odmówić wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Przepis ten reguluje tryb negatywnego załatwienia podania o wznowienie postępowania z przyczyn formalnych. W sprawie takie postanowienie zostało wydane z powołaniem się na brak interesu prawnego skarżącego. Ponieważ jednak, zdaniem organu II instancji, nie zostało to dokładnie wyjaśnione (jak i zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie), postanowienie zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W ponowionym postępowaniu organ I instancji przyjął, że wniosek jest w terminie i wznowił postepowanie. W jego toku podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia interesu prawnego skarżącego. W wyniku dokonanych ustaleń organ stwierdził, że interes ten nie występuje i z tych powodów odmówił uchylenia decyzji objętej wnioskiem. 10. To rozstrzygnięcie można uznać, co do skutku, za prawidłowe, jakkolwiek mogło ono nastąpić we wcześniejszej fazie postępowania, gdyby organ I instancji na tym etapie dokonał koniecznych ustaleń i kwesta ta była oczywista. Jeśli jednak są wątpliwości co do interesu prawnego to ich wyjaśnienie następuje już na etapie następującym po wznowieniu. W takiej sytuacji po stwierdzeniu braku interesu prawnego do żądania wznowienia postępowania organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (co w sprawie nastąpiło). Zdaniem sądu jest to stanowisko trafne, bo skarżący nie posiada interesu prawnego do żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...]. Skarżący wywodzi go bowiem z tego, że rodzice użyczyli mu nieruchomość, z której korzysta (jako posiadacz). Jednakowoż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., aktualnie t.j. Dz.U z 2025 r. poz. 418) określający krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma zastosowania w procedurze dotyczącej wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę (por. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 754/16 oraz 20 kwietnia 2023 r., II OSK 1276/20; CBOSA). Uznaje się bowiem, że rozbiórka obiektu budowlanego nie jest tożsama z funkcją art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, który ma na celu określenie stron postępowania z uwagi na możliwe ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, spowodowane przez obiekt budowlany, który ma dopiero zostać wybudowany. Dlatego do ustalenia kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę stosuje się zasadę ogólną wyrażoną w art. 28 k.p.a. Przepis ten prawidłowo zastosował organ II instancji i w jego świetle przeanalizował sporną kwestię (czego nie zauważa skarżący zarzucający organowi w skardze zastosowanie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego czyli przepisu, który nie został w sprawie zastosowany). 11. Wskazać należy, że pojęcie interesu prawnego, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Wskazać trzeba, że interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych od wielu lat poglądów orzecznictwa, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por. m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., II SA 1390/98 oraz 5 października 1998 r., II SA 1104/98; CBOSA), W tym orzecznictwie przyjmuje się, że posiadacz nieruchomości (posiadanie jest stanem faktycznym a nie prawem) nie ma interesu prawnego a jedynie interes faktyczny. W judykaturze ugruntowany jest pogląd, że nawet osoba, która jedynie faktycznie użytkuje budynek, w stosunku do którego udzielono zezwolenia na rozbiórkę, nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (w sprawie skarżący jest posiadaczem budynku na sąsiedniej działce). W sprawach administracyjnych dotyczących nieruchomości sam fakt jej posiadania może być źródłem wyłącznie interesu faktycznego posiadacza, a nie jego interesu prawnego i nie wyprowadza się go z przepisów kodeksu cywilnego traktujących o posiadaniu. Interesu prawnego nie daje także cywilnoprawny stosunek obligacyjny, z którego wynika posiadanie. Ten pogląd też od wielu lat jest ugruntowany. Posiadanie zaś jedynie interesu faktycznego nie może stanowić podstawy do przyznania legitymacji procesowej w postępowaniu rozstrzyganym decyzją zezwalającą na rozbiórkę (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015 r., II OSK 742/14,CBOSA). 12. Z tych względów zarzuty skargi dotyczące kluczowej w sprawie kwestii są niezasadne. Nietrafne są również zarzuty dotyczące niewyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, bo wszystko co istotne dla oceny prawnej zostało wyjaśnione i ustalenia te nie budzą wątpliwości. Sąd nie stwierdził też w sprawie innych naruszeń prawa w stopniu prowadzącym do uwzględnienia skargi. Wobec czego, jako bezzasadna, została ona oddalona (art. 151 p.p.s.a.).