II OSK 1276/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 483/19 w sprawie ze skargi J. B. i J. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 maja 2019 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 483/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi J. B. i J. B (2) na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 maja 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na rozbiórkę uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej uczestnik postępowania R. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 147 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. 2019 r. poz. 1145 ze zm., dalej jako "K.c.") przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż przepis ten ma zastosowanie przy ocenie interesu prawnego skarżących do udziału w postępowaniu rozbiórkowym, pomimo tego, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż roboty rozbiórkowe nie spowodują zagrożenia sąsiednim nieruchomościom utratą oparcia, 2. art. 144 K.c. przez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że naruszony przepis może stanowić przesłankę do przyznania skarżącym przymiotu strony, pomimo tego, że przepis ten nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu rozbiórkowym, II Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: Prawo budowlane) przez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, ze przepis regulujący strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie ma zastosowania w razie postępowania w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę, a w konsekwencji przyznanie przymiotu strony skarżącym, w oparciu o przepis ogólny, 2. art. 28 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") przez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że strony postępowania rozbiórkowego winny zostać określane na zasadach ogólnych, pomimo tego, że przepisy szczególne regulują strony postępowania o rozbiórkę, a także uznanie, iż skarżącym przysługuje interes prawny w postępowaniu rozbiórkowym, z uwagi na zaistnienie przesłanki materialnoprawnej, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo tego, że zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania, z uwagi na to, iż skarżący nie powinni być uznani za stronę postępowania administracyjnego w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki orzekł prawidłowo o uchyleniu decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 23 maja 2019 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 30 października 2018 r. udzielającej R. Sp. z o.o. pozwolenia na rozbiórkę pomieszczeń podziemnych, instalacji elektrycznej i utwardzeń terenu. Z uwagi na spór dotyczący statusu procesowego skarżących J. B. i J. B (2), którzy złożyli odwołania od wymienionej wyżej decyzji w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę, rozważenia wymagało to, czy krąg stron w tej sprawie powinien być wyznaczony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, czy też na podstawie art. 28 k.p.a. Zarówno organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki przyjęły trafnie, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma zastosowania, a zatem to art. 28 k.p.a. służył do weryfikacji legitymacji procesowej skarżących w zainicjowanym przez nich postępowaniu odwoławczym. Zaznaczyć należy, że powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które jednolicie przyjmują, iż to właśnie przepis art. 28 k.p.a. stanowi podstawę do określenia statusu strony w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 29 maja 2013 r. II OSK 285/12; 11 stycznia 2018 r., II OSK 754/16, wyrok WSA z 5 października 2022 r. II SA/Kr 939/22). Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki przedstawił w uzasadnieniu wyroku zasadnicze argumenty przemawiające za zastosowaniem w sprawie pozwolenia na rozbiórkę art. 28 k.p.a., a nie przepisu 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 28 k.p.a., dlatego powinien być stosowany tylko w przypadkach ściśle w nim określonych. Chociaż więc w przepisach Prawa budowlanego pojęcia pozwolenia na budowę i pozwolenia na rozbiórkę nie są konsekwentnie rozróżnione, to jednak zasadniczo różny przedmiot tych spraw uzasadnia pogląd, zgodnie z którym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do postępowania dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego. Jak wskazał NSA w wyroku II OSK 754/16, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma na celu określenie stron postępowania z uwagi na możliwe ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, spowodowane przez obiekt budowlany, który zostanie wybudowany. Z kolei w wyroku II OSK 285/12 NSA wskazał, że w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przymiot strony przypisany został podmiotom praw przysługujących do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20), co należy odnieść do obiektów nowo wznoszonych. Nie byłoby bowiem racjonalne poszukiwania obszaru oddziaływania obiektów, wobec których orzeka się o rozbiórce, skoro oddziaływanie jest skutkiem końcowego efektu robót budowlanych, a więc obiektu wznoszonego, a nie obiektu ulegającego rozbiórce. Z podanych przyczyn uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie krąg stron powinien być ustalony na podstawie art. 28 k.p.a. Kierując się właściwym rozumieniem art. 28 k.p.a. Sąd Wojewódzki przyjął prawidłowo, że skarżący w przedmiotowej sprawie mogli wywodzić swój interes prawny z przepisów art. 144 k.c. i art. 147 k.c., kształtujących uprawnienia pochodne od przysługującego im prawa własności do nieruchomości sąsiadującej z terenem obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce. W szczególności dla oceny ich interesu prawnego znaczenia miał przepis art. 147 k.c., stanowiący, że właścicielowi nie wolno dokonywać robót ziemnych w taki sposób, żeby groziło nieruchomościom sąsiednim utratą oparcia. Niewątpliwie ochrona prawna przewidziana w art. 147 k.c. powinna być uwzględniona również w sprawie pozwolenia na rozbiórkę, jeżeli powołują się na nią właściciele sąsiedniej nieruchomości zagrożonej utratą oparcia wskutek robót ziemnych. Pamiętać należy, że na etapie wyznaczania kręgu stron w danym postępowaniu wystarczające jest ustalenie potencjalnych negatywnych oddziaływań planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, nie jest zaś wymagane stwierdzenie naruszenia określonych norm. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r. II OSK 514/17, celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowanie dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość ochrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Powyższe uwarunkowania zostały prawidłowo uwzględnione przez Sąd Wojewódzki, który trafnie zwrócił uwagę na charakter zabudowy na działce skarżących (tzw. domki fińskie) oraz niewielkie odległości podziemnych obiektów podlegających rozbiórce (25-30 m). Przede wszystkim zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że sam fakt, iż opinia techniczna sporządzona dla przedmiotowej inwestycji zawiera analizę zagrożenia prac rozbiórkowych w odniesieniu do sąsiednich nieruchomości, w tym działki skarżących, przesądza o ich interesie prawnym w niniejszej sprawie. Tymczasem organ odwoławczy arbitralnie przesądził, że stawiany przez skarżących zarzut na podstawie art. 147 k.c. jest niezasadny, podczas gdy powinno być to ocenione w ramach merytorycznego rozpoznania odwołania. Nie jest dopuszczalne w aspekcie proceduralnym, aby weryfikacja statusu strony była dokonywana na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, w którym dany podmiot nie miał zapewnionego udziału. Skoro skarżący w odwołaniu zgłaszali konkretne zastrzeżenia dotyczące zagrożeń związanych z przedmiotową rozbiórką (utrata stabilności ich budynku, pękanie ścian), to powinno być to wyjaśnione z ich udziałem, tak aby mieli możliwość zapoznania się z dokumentacją przedstawioną przez inwestora i wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ich interesu prawnego. Wielokrotnie w orzecznictwie wskazywano, że weryfikacja zarzutów zgłaszanych przez zainteresowane podmioty powinna być dokonywana przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy, a nie na etapie badania ich legitymacji procesowej (por. wyroki NSA z dnia 26 października 2017 r. II OSK 2636/16, 14 grudnia 2012 r. II OSK 1494/11, 25 lutego 2014 r. II OSK 2271/12, 29 stycznia 2014 r. II OSK 2064/12). Utrwalone w judykaturze jest stanowisko, że nie jest zasadne umorzenie postępowania odwoławczego na tej podstawie, że osoba wnosząca odwołanie nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę wymaga wyjaśnienia właśnie to, czy interes prawny tej osoby nie zostanie wydaną decyzją naruszony (por. m.in. wyrok z 8 września 2010 r. II OSK 1373/09). W rezultacie Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że prace rozbiórkowe będące przedmiotem udzielonego pozwolenia zaplanowane na działce sąsiadującej bezpośrednio z działką skarżących, wymagały przeprowadzenia postępowania z udziałem skarżących z uwagi na ochronę przysługującego im prawa własności, zwłaszcza uprawnień wynikających z prawa sąsiedzkiego oraz art. 147 k.c. Tym samym chybione okazały się wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące przepisów art. 144 k.c. i 147 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a., a także art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Dla porządku należy wyjaśnić, że podniesiona w postępowaniu kasacyjnym okoliczność wykonania robót rozbiórkowych nie mogła mieć wpływu na wynik postępowania, bowiem ocenie podlegał wyrok, którym rozstrzygano o legalności zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania przez organ odwoławczy (23 maja 2019 r.). W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 6