II SA/Go 419/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 18 stycznia 2018 r., nr LXI/365/2018 w sprawie uchwalenia "Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2018-2023 Miejskich Zakładów Komunalnych Sp. z o.o." oddala skargę. 18 stycznia 2018 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr LXI/365/2018 w sprawie uchwalenia "Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2018-2023 Miejskich Zakładów Komunalnych Sp. z o.o.". Skargę na powyższą uchwałę złożył Wojewoda. Zarzucając zaskarżonej uchwale podjęcie z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 21 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017 r., poz. 328 ze zm., dalej: u.z.z.w.), skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 21 ust. 5 u.z.z.w., skarżący wskazał, że Prezes Zarządu Miejskich Zakładów Komunalnych Sp. z o.o. przedłożył plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych Burmistrzowi wraz z pismem z [...] października 2017 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy 20 października 2017 r. Mając zatem na uwadze treść art. 21 ust. 5 u.z.z.w., zgodnie z treścią którego plan rada gminy uchwala w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), termin na podjęcie uchwały minął 20 stycznia 2018 r. Zatem podjęcie uchwały 23 stycznia 2018 r. nastąpiło z przekroczeniem terminu ustawowego a więc stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. W ocenie skarżącego wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych nie został sprawdzony przez Burmistrza co do jego zgodności z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego przedsiębiorstwu MZK Sp. z o.o. na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Tym samym doszło do naruszenia art. 21 ust 3 i 4 u.z.z.w. Skarżący zaznaczył, że Burmistrz (czy też upoważniony przez niego pracownik) nie przedłożył Radzie Miejskiej dokumentu potwierdzającego dokonanie czynności sprawdzenia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych pomimo takiego żądania zgłaszanego przez radnych. Również na żądanie organu nadzoru takiego dokumentu sprawdzenia nie przedłożono. Zdaniem skarżącego czynność sprawdzenia przewidziana w art. 21 ust. 4 u.z.z.w., niezależnie od nadanej mu nazwy i formy, stanowi faktycznie zarządzenie organu wykonawczego gminy. Zarządzenie takie wydawane jest, zdaniem skarżącego, w sprawie z zakresu administracji publicznej, należącej do zadań własnych gminy (z mocy art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Sama czynność sprawdzenia należy do wyłącznego zakresu kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W ocenie skarżącego akt takiego sprawdzenia musi przybrać formę pisemną, choćby przez adnotację na przedłożonym przez przedsiębiorstwie projekcie planu. Czynność sprawdzenia musi być bowiem dokonana w taki sposób, aby wynikało z niej kto i kiedy dokonał takiego sprawdzenia. Jeśli czynności sprawdzenia dokonuje upoważniony przez wójta pracownik urzędu gminy musi on posiadać stosowne upoważnienie do dokonania tej czynności w imieniu wójta. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy, ani żaden z upoważnionych przez niego pracowników Urzędu Miasta i Gminy takiego aktu sprawdzenia faktycznie nie dokonał. W związku z tym, zdaniem skarżącego, doszło do istotnego naruszenia art. 21 ust. 3 i ust. 4 u.z.z.w. Odpowiadając na skargę Miasto wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skargi - istotnego naruszenia art. 24 ust. 3 i 4 u.z.z.w. - Miasto wskazało, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sadów administracyjnych, iż żaden przepis obowiązującego prawa nie nakazuje, aby czynność sprawdzenia planu miała przybrać formę pisemną, a tym bardziej formę zarządzenia organu wykonawczego. Zdaniem organu nie ma oparcia w obowiązującym prawie domniemanie formy zarządzenia i wiązanie tego z zakresem zastosowania rozstrzygnięć nadzorczych. Z kolei nawet jeżeli uznać, że czynność sprawdzenia planu powinna zostać udokumentowana pisemnie, to w przedmiotowej sprawie taka forma wystąpiła, bowiem na piśmie Prezesa Zarządu MZK sp. z o.o. z [...] października 2017 r. skierowanym do Burmistrza widnieje adnotacja o treści "Sprawdzono". Miasto w odpowiedzi na skargę wskazało ponadto, że związek między obowiązkiem sprawdzenia planu rozwoju i modernizacji sieci wodno-kanalizacyjnej ciążącym na organie wykonawczym a kwestią legalności uchwały o przyjęciu planu jest jedynie pośredni. Adresatem bowiem norm ujętych w art. 21 ust. 3 i 4 u.z.z.w. jest organ wykonawczy a nie organ stanowiący gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (vide: wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Miejskiej z 18 stycznia 2018 r. nr LXI/365/2018 w sprawie uchwalenia "Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2018-2023 Miejskich Zakładów Komunalnych Sp. z o.o." – podjęta m.in. na podstawie art. 21 ust. 5 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, będący zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, rada gminy uchwala w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że pismo Prezesa Zarządu MZK sp. z o.o. z [...] października 2017 r. przekazujące organowi wykonawczemu gminy "Wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2018-2023 Miejskich Zakładów Komunalnych Sp. z o.o.", wpłynęło do tego organu 20 października 2017 r. Zaskarżoną uchwałę Rada Miejska podjęła 18 stycznia 2018 r. a nie jak twierdzi skarżący 23 stycznia 2018 r. Rada Miejska nie podjęła zatem uchwały z przekroczeniem terminu ustawowego. W tej sytuacji zarzut istotnego naruszenia prawa, tj. art. 21 ust. 5 u.z.z.w. okazał się nieuzasadniony. Nieuzasadniony okazał się także zarzut istotnego naruszenia art. 21 ust. 3 i 4 u.z.z.w. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych powinien być zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Natomiast zgodnie z treścią drugiego z tych przepisów, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedkłada plan wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który sprawdza, czy spełnia on warunki określone w ust. 3. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela to stanowisko, iż "...tak w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jak i przepisach innych ustaw, nie przewidziano formy w jakiej wójt (burmistrz, prezydent miasta) winien odzwierciedlić przeprowadzenie czynności nakazanej mu przez art. 24 ust. 4 ustawy. W tym stanie prawnym przyjąć należy, iż skoro ustawodawca nie ustanowił dla sprawdzenia, o jakim mowa w formy art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 123, poz. 858 ze zm.) określonej formy działania, to tym samym brak jest podstaw prawnych do przyjmowania formy działania organu wykonawczego gminy w drodze "domniemania"... . "Gdyby ustawodawca zamierzał nadać tej czynności organu wykonawczego gminy określoną formę prawną, to zamieściłby w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków odpowiednie uregulowania prawne. W świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest podstaw do przyjmowania w drodze "domniemania" formy działania organu wykonawczego gminy w trybie art. 24 ust. 4 ustawy..."(tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1080/11, wyrok dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Czynność sprawdzenia spełnienia przez plan warunków określonych w ust. 3 art. 21 u.z.z.w. nie musi zatem przybrać formy zarządzenia organu wykonawczego gminy. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy dokonał sprawdzenia o jakim mowa w art. 21 ust. 4 u.z.z.w., bowiem na piśmie Prezesa Zarządu MZK sp. z o.o. z [...] października 2017 r., skierowanym do Burmistrza widnieje jego adnotacja o treści "Sprawdzono", uznać należało, że organ wykonawczy gminy dopełnił obowiązku wynikającego z ww. przepisu. Tym samym, także zarzut istotnego naruszenia 21 ust. 3 i 4 okazał się nietrafny. W tym stanie rzeczy i z powyżej wymienionych względów, skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).