II SA/Go 429/16

Dnia 29 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.A. na decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a : 1. odrzucić skargę, 2. odmówić przyznania prawa pomocy. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. R.A., przebywający w Zakładzie Karnym, zwrócił się do Dyrektora tego Zakładu o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie na piśmie, który z funkcjonariuszy tej jednostki sporządził notatkę służbową z dnia [...] września 2015 r. stwierdzającą, iż wnioskodawca negatywnie wpływa na innych osadzonych, zachęcając ich do pisania pozwów zbiorowych celem uzyskania korzyści finansowych. Wniósł o podanie imienia i nazwiska funkcjonariusza będącego autorem notatki, jego numeru identyfikacyjnego oraz stopnia służbowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego poinformował R.A., że informacja objęta wnioskiem nie jest informacją publiczną w myśl przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Funkcjonariusze Służby Więziennej podczas wykonywania obowiązków służbowych na terenie jednostki penitencjarnej posługują się zgodnie z art. 154 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej numerycznym znakiem identyfikacyjnym. Na mocy powyższej ustawy dane osobowe funkcjonariuszy Służby Więziennej podlegają ochronie prawnej i nie podlegają udostępnieniu na wniosek osoby pozbawionej wolności. Zgodnie z art. 102 pkt 8 Kodeksu karnego wykonawczego osadzony może zapoznać się z określonymi dokumentami, które zostały wytworzone przez administrację jednostki penitencjarnej. Czynności profilaktyczne nie są jednak ujęte w tej kategorii dokumentów. W związku z powyższym dokumentacja z czynności profilaktycznych prowadzonych w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej również nie podlega udostępnieniu na wniosek osoby pozbawionej wolności. Na powyższe pismo Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. R.A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., określając je jako decyzję administracyjną w przedmiocie braku udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), a także art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) przez brak w zaskarżonej decyzji pouczenia o środkach zaskarżenia. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi powołał argumentację przemawiającą jego zdaniem za uznaniem danych objętych wnioskiem za informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w powołanej wyżej ustawie z dnia 6 września 2001 r. Skarżący wniósł także o przyznanie mu prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata z urzędu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego wniósł o jej oddalenie wskazując, iż informacja objęta żądaniem skarżącego nie stanowi informacji publicznej. W związku z tym nie podlega ona udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, której przepisy w niniejszej sprawie nie znajdują w opinii organu zastosowania. Dane osobowe funkcjonariuszy Służby Więziennej wykonujących obowiązki służbowe na terenie jednostki penitencjarnej podlegają bowiem ochronie prawnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1415) i nie podlegają udostępnieniu na wniosek osoby pozbawionej wolności. W czasie wykonywania czynności służbowych funkcjonariusze posługują się numerycznymi znakami identyfikacyjnymi. Ponadto notatki z czynności profilaktycznych, opisanych w § 88 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 października 2003 r. w sprawie sposobów ochrony jednostek organizacyjnych Służby Więziennej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 548), stanowią dokumenty w sprawie indywidualnej i nie mogą zostać uznane za informację publiczną. W takiej sytuacji wnioskodawcy udziela się jedynie pisemnej informacji, a tym samym organowi nie można przypisać naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności, określonych w art. 52-54 oraz art. 57 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej w skrócie ppsa. Tytułem wstępu wskazać należy, iż jak wynika z wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, jego żądanie nie obejmowało treści notatek stanowiących czynności profilaktyczne w rozumieniu § 88 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 października 2003 r. w sprawie sposobów ochrony jednostek organizacyjnych Służby Więziennej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 548), lecz jedynie dane funkcjonariusza, który sporządził konkretną notatkę na temat skarżącego: jego imię i nazwisko, numer identyfikacyjny oraz stopień służbowy. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej w skrócie udip) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w powołanej ustawie. W myśl art. 2 ust. 1 udip prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu – z zastrzeżeniem jednakże ograniczeń wynikających z art. 5 tej ustawy. Jak wynika z treści art. 6 ust. 1 pkt 2d) udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o organach władzy publicznej, w tym o osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. W świetle orzecznictwa sądowego informacją publiczną w rozumieniu udip jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, Lex Polonica nr 361165). Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów prawa oraz z orzecznictwa sądowego (por. m.in. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2620/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2014 r., II SAB/Wa 585/14, orzeczenia.nsa.gov.pl) dane dotyczące funkcjonariuszy wszelkich organów władzy publicznej (nawet takich służb jak Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego) stanowią informację publiczną w rozumieniu udip. Jednakże sądy administracyjne stanowczo i wyraźnie zastrzegają w swoich orzeczeniach – co Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni aprobuje – że nie przesądza to automatycznie, iż dane te podlegają udostępnieniu każdej zainteresowanej osobie. Jeżeli bowiem organ dysponujący tymi informacjami dochodzi do wniosku, że ich ujawnienie byłoby nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych (art. 5 ust. 1 udip) lub z uwagi na okoliczności opisane w art. 5 ust. 2 udip, wówczas obowiązany jest wydać w tym przedmiocie odmowną decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 udip. Do decyzji tej stosuje się co do zasady przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 16 ust. 2 udip. Stosownie do treści art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej w skrócie kpa) decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Zaskarżone pismo Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] stanowi ułomną decyzję administracyjną, pozbawioną szeregu elementów wymienionych w art. 107 § 1 kpa. Zawiera jednakże minimum elementów pozwalających uznać to pismo za decyzję administracyjną, tzn. oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie (w tym przypadku odmowę udostepnienia żądanej informacji) oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania, z podaniem jej imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Decyzja ta została wydana przez Dyrektora Zakładu Karnego, który w tym przypadku wystąpił w roli organu administracyjnego pierwszej instancji. W myśl art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 kpa). W myśl art. 17 pkt 3 kpa organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 tego przepisu – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Treść art. 7 ustawy o Służbie Więziennej wskazuje, że organem wyższego stopnia dla dyrektora zakładu karnego jest dyrektor okręgowy Służby Więziennej. Jak wynika z treści art. 16 § 1 zdanie pierwsze kpa, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 1 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Jednakże aby skarga została skutecznie wniesiona, strona musi dopełnić wszystkich wymogów jej dopuszczalności wynikających z art. 52-54 oraz art. 57 ppsa. Zgodnie z art. 52 § 1 ppsa skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). W rozpatrywanej sprawie przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący powinien zatem skorzystać z przysługującego mu środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji i złożyć za pośrednictwem organu pierwszej instancji odwołanie do właściwego miejscowo dyrektora okręgowego Służby Więziennej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji Dyrektora Zakładu Karnego. Niezłożenie w niniejszej sprawie przez skarżącego odwołania należy uznać za niewyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 ppsa. Jest to jedna z przyczyn niedopuszczalności skargi, o jakiej mowa w art. 58 § 1 pkt 6 ppsa (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków, wyd. Zakamycze 2005, s. 158). Wprawdzie zaskarżona decyzja Dyrektora Zakładu Karnego nie zawierała stosownie do treści art. 107 § 1 kpa pouczenia o sposobie i trybie wniesienia odwołania, jednakże okoliczność ta nie może skutkować uznaniem skargi za wniesioną z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 ppsa. Z uwagi na brak tego pouczenia skarżący może rozważyć złożenie do właściwego miejscowo dyrektora okręgowego Służby Więziennej odwołania od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka prawnego. Czynności tych należy dokonać w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, co wynika z art. 58 § 2 kpa. W razie skorzystania przez skarżącego z tych środków prawnych organ drugiej instancji będzie obowiązany ocenić w pierwszej kolejności, czy w okolicznościach niniejszej sprawy uchybienie terminu do złożenia odwołania było zawinione przez stronę, a następnie czy omawiany środek zaskarżenia w postaci odwołania zasługuje na uwzględnienie. Dopiero rozpatrzenie sprawy przez dyrektora okręgowego Służby Więziennej otworzy skarżącemu drogę do skutecznego wniesienia skargi na ewentualne rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. W świetle powyższych okoliczności sprawa niniejsza nie mogła zostać rozpoznana przez Sąd co do istoty, wobec czego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, orzeczono jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Jeżeli chodzi o wniosek R.A. o przyznanie prawa pomocy, należy zwrócić uwagę, iż stosownie do treści art. 243 § 1 ppsa prawo to może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w toku postępowania. Prawo to obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego (art. 244 § 1 ppsa). Jednakże w myśl art. 247 ppsa prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. W orzecznictwie sądowym panuje zgodny pogląd, że o oczywistej bezzasadności skargi można mówić, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. Chodzi więc o taką sytuację, w której obowiązujące prawo jasno i jednoznacznie wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego (postanowienie NSA z 14 marca 2012 r., II GZ 82/12, LEX nr 1121172), zaś stan faktyczny i prawny danej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości co do braku szans na jej uwzględnienie (postanowienie NSA z 28 lutego 2012 r., II FZ 109/12, LEX nr 1121093). Przepis art. 247 ppsa znajduje zastosowanie przede wszystkim w sytuacjach, w których skarga kwalifikuje się do odrzucenia (postanowienie NSA z 22 lutego 2012 r., I OZ 1110/11, LEX nr 1120723), co ma miejsce w niniejszej sprawie. W rozpatrywanym przypadku oczywista bezzasadność skargi R.A. wynika z faktu zaskarżenia rozstrzygnięcia, którego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest władny rozpoznać merytorycznie, tzn. decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji. Jednakże w razie ewentualnego wniesienia przez stronę skargi na rozstrzygnięcie ostateczne, tzn. takie, na które skarga do sądu administracyjnego przysługuje i ponowienia wniosku o przyznanie prawa pomocy, wniosek ten zostanie rozpoznany merytorycznie. W konsekwencji, na podstawie art. 247 ppsa orzeczono jak w pkt 2 sentencji postanowienia.