II SA/Go 437/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku K. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W dniu 20 maja 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga K.K., reprezentowanej przez adwokata S.K., na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2016 r. r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze skarżąca sformułowała również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę nie odniósł się do sformułowanego w skardze wniosku. Na podstawie zarządzenia z dnia 24 czerwca 2016 r. zwrócono się do uczestników postępowania o wyrażenie stanowiska w sprawie złożonego przez skarżącą wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto w oparciu o to zarządzenie wezwano pełnomocnika strony skarżącej do uzupełnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w terminie 7 dni, poprzez wykazanie, iż w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, pod rygorem rozpatrzenia wniosku wyłączenie w oparciu o argumentację zawartą w skardze, w której sformułowano wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie poinformowano pełnomocnika strony skarżącej, iż zgodnie z art. 35a ust. 1 -4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290), w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. W sprawach kaucji stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o zabezpieczeniu roszczeń. Po mimo upływu zakreślonego w w/w wezwaniach terminu, żadna ze stron nie udzieliła odpowiedzi. Także strona skarżąca oraz reprezentujący ją profesjonalny pełnomocnik nie udzielili odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Oczywistym jest zatem, że przedmiotem wniosku o wstrzymanie, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Nie można natomiast mówić o wykonaniu decyzji, jeżeli nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu). Instytucja unormowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy tylko takich sytuacji, gdy akt organu administracyjnego nakłada na stronę określone obowiązki, bądź określa jej prawo do określonego działa, kiedy wykonanie rozstrzygnięcia organu może spowodować wystąpienie po stronie skarżącego znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008r., II OZ 714/08, Lex nr 493646; postanowienie NSA z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II OZ 921/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje wnioskodawcę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Przepis ten zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, przy czym uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś konkretnym materiale pozwalającym zająć stanowisko. Ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Podstawową przesłanką wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia w oparciu o cytowany przepis prawny jest zatem wykazanie przez stronę niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, należy rozumieć taki uszczerbek (majątkowy lub niemajątkowy), który nie będzie mógł być usunięty przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku trudnych do odwrócenia skutków w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się często, że wykonanie robót budowlanych, jak na przykład wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, które można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. To inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 998/12, z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1992/12, z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2755/12). W przypadku do decyzji o pozwoleniu na budowę, z którą mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu, stosownie do treści art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jeśli strona wniesie skargę do sądu administracyjnego wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez niego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W niniejszej sprawie, w związku z wnioskiem K.K., Sąd doręczył uczestnikom postępowania odpis wniesionej skargi. Jednocześnie wezwał wszystkie uczestniczące w postępowaniu strony (uczestników postępowania) do wyrażenia stanowiska w przedmiocie złożonego wniosku (por. A. Ostrowska, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod. red. Andrzeja Glinieckiego, Wydawnictwo LexisNexis 2012, s. 345). Żaden z uczestników nie skorzystał z tego prawa. Z kolei, z uwagi na okoliczność, iż poza sformułowaniem zadania wstrzymania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. skarżąca nie zawarła w skardze, żadnej argumentacji, która odnosiła by się do tego wniosku, w tym nie wskazała nawet w sposób ogólny, iż jej wykonanie może powodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a jedynie odnosząc się do meritum sprawy wskazano na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, Sąd wezwał stronę skarżącą, za pośrednictwem pełnomocnika, do uzupełnienia złożonego wniosku. Po mimo skutecznego doręczenia wezwania w dniu 29 czerwca 2016 r. i upływu wraz z dniem 6 lipca 2016 r. terminu na jego wykonanie, ani skarżąca osobiście, ani pełnomocnik strony, nie udzielili odpowiedzi. Rozważając zatem zasadność wstrzymania zaskarżonej decyzji, Sąd musiał wziąć pod uwagę, że złożony przez stronę skarżącą wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnego uzasadnienia, które odnosiłoby się do ziszczenia się w sprawie przesłanki "powodowania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody" czy też "spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, iż skarżąca nie tylko nie uprawdopodobniła, ale nawet nie podniosła żadnego twierdzenia, z którego wynikałoby, że realizacja objętego pozwoleniem na budowę przedsięwzięcia mogła spowodować po jej stronie niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody, nieodwracalne czy nawet trudne do odwrócenia skutki faktyczne czy też prawne. W ocenie Sądu nie budzi zaś wątpliwości, iż przy obecnym poziomie rozwoju technicznego niemalże zawsze istnieje techniczna możliwość usunięcia przez inwestora zrealizowanych robót budowlanych. Wobec powyższego brak było również podstaw do rozważania podstaw zastosowania w sprawie art. 35a ust. 1 Prawa budowlanego, tj. uzależnienia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji od uiszczenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Tym samym, dokonując oceny wniosku w oparciu o przedstawione przez skarżących stanowisko, Sąd doszedł do przekonania, iż złożony wraz ze skargą wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Na marginesie należy zauważyć, iż wstrzymanie wykonania postanowienia ma charakter tymczasowy i jak wskazuje treść art. 61 § 6 p.p.s.a. upada w razie wydania przez Sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Nie determinuje ono również oceny zasadności skargi, bowiem rozstrzyga ono jedynie o przesłankach określonych w powołanym wyżej przepisie, nieuprawniając Sądu do merytorycznej weryfikacji zasadności złożenia skargi na daną decyzję administracyjną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OZ 690/12). Z uwagi na powyższe zgodnie z treścią art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.