II SA/Go 44/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr XXVII/257/04 w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie miasta I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 i § 3, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Miasta, działając na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.), podjęła w dniu [...] czerwca 2004 r. uchwałę nr XXVII/257/04 w sprawie ustalenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie miasta. W § 1 uchwały określono, że placówki handlu detalicznego, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe dla ludności mogą być otwierane we wszystkie dni tygodnia w godzinach od 000 do 2400. Według § 2 właściciele placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności są zobowiązani do umieszczenia w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki. Z kolei w § 3 postanowiono, że naruszenie postanowień niniejszej uchwały podlega karze grzywny określonej w art. XII § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy zarzucając naruszenie przepisu art. 40 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. XII § 1 i § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.) poprzez ustanowienie w § 2 uchwały przepisów nakładających na właścicieli placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych obowiązku umieszczania w widocznym miejscu przepisów o czasie pracy palcówki, a w § 3 uchwały przepisów karnych, pomimo braku kompetencji do uchwalenia takowych przepisów. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 2 i § 3. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wprowadzenie w uchwale w sprawie ustalenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie miasta przepisów § 2 i § 3 uznać należy za sprzeczne z zasadami stanowienia przepisów gminnych wskazanymi w art. 40 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz wykraczające poza kompetencje określone w art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, a nadto rozszerzające zakres penalizacji określone w art. XII § 2 tej samej ustawy. W ocenie Prokuratora zaskarżony akt narusza obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym zarówno poprzez regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już umieszczone w źródłach powszechnie obowiązującego prawa ogólnokrajowego, jak i poprzez wykroczenie przy stanowieniu aktu prawa miejscowego poza delegację ustawową wynikającą z art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Kompetencje rad gmin określone w art. XII § 1 cytowanej ustawy zostały ograniczone do określenia godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych, co Rada Miasta uczyniła w § 1 zaskarżonej uchwały; nie obejmują natomiast nakładania na właścicieli placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych dodatkowych obowiązków, tak jak to uczyniono w zakwestionowanym § 2 uchwały, mianowicie przez ustanowienie obowiązku umieszczania w widocznym miejscu informacji o czasie prawy placówki. Rada Miasta nie była też uprawniona do wprowadzenia, ani tym bardziej rozszerzenia regulacji o charakterze penalnym, co nastąpiło w ramach zaskarżonego przepisu § 3 uchwały. Pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania po podjęciu przez Radę Miasta uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę w części zakwestionowanej przez skargę. Przed wyznaczoną rozprawą złożono do akt uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2010 r. nr LX/760/10 uchylającą § 2 i § 3 uchwały nr XXVII/257/04 z dnia [...] czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Podjęta przez Sąd kontrola miała na celu zbadanie, czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając zaskarżoną uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Na wstępie stwierdzić należy, że stanowienie aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Art. 94 Konstytucji stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. Tadeusza Wosia. Lexis Nexis. Wyd. 3, Warszawa 2009, str. 604-605). Brak ustawowego zdefiniowana obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto m. in. wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). Wskazuje się również, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązującą wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadza w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepisy te korespondują z treścią art. 7 Konstytucji RP, formułującym zasadę praworządności: organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. (por. wyrok z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103) Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej ustawą; oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.). Zgodnie z art. XII § 1 cyt. ustawy dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina, zaś w myśl § 2 tego samego artykułu, winni naruszenia wydanych na podstawie § 1 przepisów o dniach i godzinach otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności podlegają karze grzywny do 2.500 złotych, a orzekanie następuje w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Wymieniony przepis zawiera niewątpliwie upoważnienie ustawowe dla gminy do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących. Wydana na tej podstawie uchwała ma zatem charakter wykonawczy. Na taki charakter przepisów gminnych wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 1996 r. w sprawie sygn. akt OPS 8/96, opubl. ONSA 1997/2/50 i Sąd Najwyższy w uchwale z 17 czerwca 1993 r. w sprawie sygn. akt I PZP 2/93, opubl. OSP 1994/9/156. Zwrócono w nich uwagę, że przepis wykonawczy ze swej istoty może jedynie uzupełniać ustawę. Nie może natomiast regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była. Taka regulacja traci wówczas charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa. Rada Miasta, nakazując placówkom handlu detalicznego, zakładom gastronomicznym i zakładom usługowym umieszczanie w widocznym miejscu informacji o dniach i godzinach otwarcia, w istocie przekroczyła zawarte w tym przepisie uprawnienie. Trafnie podniósł skarżący, że kompetencje rad gmin określone we wskazanym wyżej przepisie art. XII § 1 wymienionej ustawy są ograniczone jedynie do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych, nie obejmują natomiast nakładania na właścicieli placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności dodatkowego obowiązku umieszczania w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki, jak też ustanawiania jakichkolwiek przepisów karnych. Wydając przepisy gminne na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej rada gminy nie może stanowić przepisów karno-administracyjnych, do stanowienia tych przepisów konieczne jest wyraźne upoważnienie ustawowe (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 1995 r., sygn. akt IV SA 1511/94). Należało zgodzić się z zarzutem skargi, że Rada Miasta nie była uprawniona do wprowadzenia do uchwalonego aktu prawa miejscowego regulacji o charakterze penalnym, a takim przepisem jest niewątpliwie postanowienie zawarte w § 3 zaskarżonej uchwały. Porównując treść art. XII § 2 cyt. ustawy i § 3 zaskarżonej uchwały należało stwierdzić, że Rada bez jakiejkolwiek podstawy prawnej rozszerzyła zakres penalizacji na osoby, które będąc właścicielami placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych nie umieszczą w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki. Natomiast według przepisu ustawy penalizacji podlega jedynie samo nieprzestrzeganie ustanowionych w formie uchwały godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Ponadto w treści omawianego § 3 uchwały zawarto powtórzenie zapisu ustawy (tj. art. XII § 2), stanowiącego o karze grzywny za naruszenie ustanowionych w formie uchwały godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych. Słusznie więc powołano się w skardze na ugruntowany w orzecznictwie pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji. Wprawdzie dopuszcza się wyjątki od tej zasady podnosząc, że niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale Rady Gminy zapisów ustawowych, jeżeli dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały. Jednak myśli tej nie można utożsamić ze swoistą "modyfikacją" i rozszerzaniem lub uzupełnianiem zapisów ustawowych (por. wyrok NSA z 6 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94, OSS 1996/3/91). W przedmiotowej sprawie nie istnieją jednak żadne istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w uchwale wskazanego przepisu ustawy. W tym kontekście warto wskazać na wypowiedź wyrażoną w orzecznictwie, że zgodnie z zasadą lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (wyrok WSA w Gliwicach z 12 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 565/08, LEX nr 483135). Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżona uchwała w części ustanowionego § 2 i § 3 w istotny sposób naruszyła przepisy rangi ustawowej, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niepodleganiu wykonaniu uchwały w części obejmującej § 2 i § 3 przyjmując, iż przepis ten ma również zastosowanie do aktów prawa miejscowego. Odnosząc się na zakończenie do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o umorzenie postępowania stwierdzić trzeba, że nie mógł być on uwzględniony. Okoliczność, iż wskutek skargi Rada Miasta podjęła uchwałę uchylającą uchwałę w zaskarżonej części nie sprawiła, iż postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podkreślić bowiem trzeba, że stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały oznacza jej usunięcie z obrotu prawnego ex tunc, czyli od daty jej podjęcia. W konsekwencji przyjmuje się, że uchylenie zaskarżonej do Sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie przez organ gminy (por. J. P. Tarno: Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Lexis Nexis, wyd. 4 Warszawa 2010 r., str. 345; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. Tadeusza Wosia. Lexis Nexis, wyd. 3, Warszawa 2009, str. 606). Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie charakter zaskarżonej uchwały nie pozwalał na uznanie, że jej uchylenie przez Radę Miasta czyniło zbędnym wydanie przez Sąd wyroku.