II SA/Go 441/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., nr XXXV.224.2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w [...] w dniu [...] grudnia 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Wojewoda [...] , zarzucając istotne naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., w wersji obowiązującej w dacie podjęcia uchwały, dalej u.p.z.p.), § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie: § 2 ust. 1 pkt 5 w zakresie słów: "stanowiące nie więcej niż 50% powierzchni tego terenu"; § 7 ust. 2 pkt 4; § 7 ust. 2 pkt 5; § 9 pkt 4; § 10 ust. 1 pkt 1 lit.: a, b, d, f, g, I, n, q; § 14 ust. 1 pkt 4 lit. c tiret pierwsze; § 14 ust. 1 pkt 4 lit. c tiret drugie; § 14 ust. 1 pkt 4 lit. c tiret trzecie w zakresie słów: "minimalna – 0,1"; § 15 ust. 1 pkt 6 lit. c tiret pierwsze; § 15 ust. 1 pkt 6 lit. c tiret drugie, § 15 ust. 1 pkt 6 lit. c tiret trzecie; § 16 ust. 1 pkt 4; § 16 ust. 1 pkt 7 lit. c; § 16 ust. 2; § 17 ust. 1 pkt 4; § 17 ust. 1 pkt 6 lit. c, § 17 ust. 2; § 18 ust. 1 pkt 4; § 18 ust. 1 pkt 6 lit. a; § 18 ust. 1 pkt 6 lit. b; § 18 ust. 1 pkt 6 lit. c; § 18 ust. 2 pkt 1; § 19 ust. 1 pkt 5; § 19 ust. 1 pkt 8 lit. c; § 19 ust. 2 pkt 1; § 20 ust. 1 pkt 5; § 20 ust. 1 pkt 8 lit. c; § 20 ust. 2 pkt 1; § 21 ust. 1 pkt 5 lit. c; § 21 ust. 2; § 22 ust. 1 pkt 5 lit. c; § 22 ust. 2 pkt 1; § 23 ust. 1 pkt 4 lit. c; § 23 ust. 1 pkt 4 lit. d tiret pierwsze w zakresie słów: "tj. nie wyżej niż 9 m"; § 23 ust. 1 pkt 4 lit. d tiret drugie; § 23 ust. 1 pkt 4 lit. d tiret trzecie; § 23 ust. 2 pkt 1; § 24 ust. 1 pkt 4 lit. a; § 24 ust. 1 pkt 4 lit. c; § 25 ust. 1 pkt 3 lit. a; § 25 ust. 1 pkt 3 lit. c; § 26 pkt 3 lit. c; § 26 pkt 3 lit. d tiret drugie w zakresie słów: "tj. nie wyżej niż 10,0 m"; § 27 ust. 1 pkt 4 lit. c; § 27 ust. 1 pkt 4 lit. d; § 28 ust. 1 pkt 3 lit. c; § 28 ust. 1 pkt 3 lit. d; § 29 ust. 1 pkt 5 lit. a; § 29 ust. 1 pkt 5 lit. c w zakresie słów: "minimalna -0,1"; § 29 ust. 2 pkt 1; § 30 ust. 1 pkt 5 lit. a; § 30 ust. 1 pkt 5 lit. c; § 31 ust. 1 pkt 5 lit. a; § 31 ust. 1 pkt 5 lit. c w zakresie słów: "minimalna -0,1"; § 32 pkt 5 lit. c w zakresie słów: "minimalna -0,1"; § 32 pkt 5 lit. d; § 33 ust. 1 pkt 4 lit. a; § 33 ust. 1 pkt 4 lit. c; § 34 ust. 1 pkt 4 lit. c; § 35 ust. 1 pkt 3 lit. c; § 51 pkt 2 lit. a. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł m.in., iż uchwała w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu miejscowego. Jedną z zasad sporządzania planu, na które wskazuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jest wynikająca z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. reguła związania ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Znajduje ona również potwierdzenie w art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a skoro, stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania, czy projekt planu miejscowego nie narusza ustaleń studium, konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej planu i studium. Konsekwencją unormowania zawartego w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. jest to, że regulacje zawarte w planie nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, wbrew ustaleniom zawartym w studium jest zatem dopuszczalna wyłącznie po uprzedniej zmianie studium w trybie, w jakim jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). W studium nie tylko dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, ale określa się m.in. minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, co wynika wprost z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233) oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. Ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, podobnie jak przeznaczenie terenu, wiążą organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, zaś ich zmiana może zostać dokonana jedynie poprzez zmianę ustaleń studium. Ustalenie innych wskaźników zagospodarowania terenu lub parametrów kształtowania zabudowy (tzw. parametrów urbanistycznych) w planie miejscowym niż w studium, należy zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego. Analiza tekstu planu oraz tekstu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], przyjętego uchwałą z dnia [...] maja 2019 r., nr IX.54.2019 wskazuje, że ustalenia planu dotyczące sposobu określenia intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy oraz wysokości i ilości kondygnacji naziemnych dla poszczególnych terenów w planie miejscowym naruszają ustalenia obowiązującego studium w tym zakresie. Skarżący wskazał tu na zapisy: § 14 ust. 1 pkt 4 lit. c pierwsze, drugie i trzecie; § 15 ust. 1 pkt 6 lit. c tiret pierwsze, drugie i trzecie; § 16 ust. 1 pkt 7 lit. c; § 17 ust. 1 pkt 6 lit. c; § 18 ust. 1 pkt 6 lit. a, lit. b i lit. c tiret pierwsze i drugie; § 19 ust. 1 pkt 8 lit. b i lit. c tiret pierwsze i drugie; § 20 ust. 1 pkt 8 lit. c; § 21 ust. 1 pkt 5 lit. c; § 22 ust. 1 pkt 5 lit. c; § 23 ust. 1 pkt 4 lit. c tiret pierwsze, drugie i trzecie i lit. d tiret pierwsze, drugie i trzecie; § 24 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. c; § 25 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. c; § 26 pkt 3 lit. c i lit. d tiret drugie; § 27 ust. 1 pkt 4 lit. c i lit. d; § 28 ust. 1 pkt 3 lit. c i lit. d; § 29 ust. 1 pkt 5 lit.a i lit. c; § 30 ust. 1 pkt 5 lit. a i lit. c; § 31 ust. 1 pkt 5 lit. a i lit. c; § 32 pkt 5 lit. a, lit. c i lit. d; § 33 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. c, § 34 ust. 1 pkt 4 lit. c; § 35 ust. 1 pkt 3 lit. c zaskarżonej uchwały oraz część opisową studium str. 53-34. W studium przewidziano możliwość zastosowania odstępstwa od wymagań określonych wskaźnikami, jednakże dotyczą one ściśle określonych sytuacji, tj. terenów objętych ochroną konserwatorską lub objętych formami ochrony przyrody oraz w przypadku przebudowy zabudowy istniejącej, gdy warunki przestrzenne nie pozwalają na ich realizację (str. 55 studium). Zatem by można było zastosować takie odstępstwo, konieczne jest wystąpienie którejś z ww. przesłanek. Tymczasem ani z uzasadnienia do projektu uchwały, ani z żadnego innego dokumentu dokumentacji planistycznej nie wynika, dlaczego poszczególne wskaźniki w planie miejscowym różnią się od tych ustalonych w studium. Tym samym w przypadku analizowanych terenów ustalenia planu są odmienne od ustaleń studium, co prowadzi do niezgodności ustaleń w obu aktach planistycznych. Wojewoda zakwestionował też § 16 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2, § 17 ust. 1 pkt 4, § 17 ust. 2, § 18 ust. 1 pkt 4 , § 18 ust. 2 pkt 1, § 19 ust. 1 pkt 5, § 19 ust. 2 pkt 1, § 20 ust. 1 pkt 5, § 20 ust. 2 pkt 1, § 21 ust. 2, § 22 ust. 2 pkt 1, § 23 ust. 2 pkt 1, § 29 ust. 2 pkt 1, zawierające zapisy dopuszczające lokalizacji na jednej działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego albo jednego budynku pomocniczego. Wskazał, że organ uchwałodawczy nie wyjaśnił powodów uzasadniających wprowadzenie w planie zapisów o ograniczeniu prawa zabudowy przez dopuszczenie lokalizacji na działce budowlanej jedynego budynku mieszkalnego albo jednego budynku pomocniczego. Z uzasadnienia do projektu uchwały, jak również z żadnego innego dokumentu nie wynika, że wprowadzenie powyższych ograniczeń podyktowane zostało ochroną środowiska czy jakimiś innymi określonymi warunkami, występującymi na obszarze objętym planem miejscowym. Tym samym powyższe zapisy wprowadzające ograniczenia w zabudowie nie pozostają w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których je ustanowiono. Wadliwa jest również definicja przeznaczenia dopuszczalnego, określona w § 2 ust. 1 pkt 5 uchwały, w zakresie słów: "stanowiące nie więcej niż 50% powierzchni tego terenu". Skarżący porównał ww. definicję z zawartą w uchwale definicją przeznaczenia podstawowego, niemożliwe jest jednoczesne występowanie na danym terenie przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego w proporcjach wskazanych w kwestionowanej definicji, co tym samym narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Nadto regulacje zawarte w § 7 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 zaskarżonej uchwały nie tworzą norm prawnych. Wojewoda wskazał, że w myśl § 2 pkt 6 rozporządzenia z 2003 r. obowiązującego w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały, przepisy planu miejscowego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Nie przewiduje się zatem, tak jak to uczyniono w kwestionowanej uchwale, zamieszczania w planie informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla danego inwestora. W ocenie skarżącego istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest również zapis § 51 pkt 2 lit. a uchwały, przewidujący jako przeznaczenie dopuszczalne na terenie 3KDP (teren parkingów) usługi nieuciążliwe związane z przeznaczeniem podstawowym. Po pierwsze, w uchwale ani też w żadnym innym dokumencie planistycznym nie sprecyzowano, jakie mogłyby to być usługi, a po drugie istota przeznaczenia podstawowego wyklucza funkcjonowanie takich usług na tym terenie. W uchwale pojawiają się również błędne odesłania do poszczególnych jednostek redakcyjnych (§ 10 ust. 1 pkt 1 lit.: a, b, d, f, g, I, n, q). Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego skierowany do nieograniczonego kręgu adresatów. Jej postanowienia powinny być zrozumiałe, czytelne dla odbiorców i nie mogą powodować żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Z uwagi na fakt, iż błędne odesłanie dotyczy kwestii uregulowanych już w innych przepisach uchwały, żądanie stwierdzenia nieważności aktu w tym zakresie nie wpłynie negatywnie na jego pozostałą treść. Skarżący zakwestionował też zapisy § 9 pkt 4 uchwały, gdzie dla pomników przyrody oznaczonych na rysunku planu ustalono ochronę zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony przyrody oraz pozostałymi ustaleniami planu. Zapisy te nie mają odzwierciedlenia w części graficznej planu (na rysunku graficznym nie oznaczono pomników przyrody). Wojewoda zakwestionował też regulacje, którym nie nadano jednostek redakcyjnych. Dotyczy to zapisu o treści: "dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków" oznaczonych: na rysunku-planu, tj." zamieszczonym po § 1 ust. 4 uchwały, zapisu o treści: "dla terenów 27U, 29U, 31U, 32U, 34U lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyjątkiem stacji paliw", zamieszczonym po § 23 ust. 2 pkt 2 oraz zapisu o treści: "usytuowanie dodatkowych elementów infrastruktury technicznej, w tym ścieżek rowerowych i miejsc postojowych zgodnie z przepisami odrębnymi", zamieszczonym po § 59 pkt 3 uchwały. Błędy te jednak nie stanowią istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...], odnosząc się do zarzutów Wojewody [...] dotyczących definicji przeznaczenia dopuszczalnego (§ 2 ust. 1 pkt 5 uchwały) oraz braku oznaczenia pomników przyrody na rysunku planu (§ 9 pkt 4 uchwały) stwierdził, iż są one zasadne i przychylił się do stwierdzenia ich nieważności. Zaznaczył, że w § 2 ust. 1 pkt 5 uchwały nieważność winna być stwierdzona wyłącznie w zakresie słów "stanowiące nie więcej niż 50% powierzchni tego terenu", natomiast w § 9 pkt 4 uchwały w zakresie słów "oznaczonych na rysunku planu". W nawiązaniu do skarżonych zapisów zawartych w § 7 ust. 2 pkt 4 i § 7 ust. 2 pkt 5 uchwały Burmistrz, powołując się na treść art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. i art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wyjaśnił, że z uwagi na występowanie w granicach planu obszarów i obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków i do rejestru zabytków, zabytków archeologicznych, a także lokalizację Parku [...], wpisanego do rejestru zabytków, uznanego za pomnik historii i wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego UNESCO, projekt planu podlegał uzgodnieniu z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...], poprzedzonym opinią Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Wszystkie zapisy zawarte w § 7 kwestionowanej uchwały są wypadkową opinii NID, a dalej uzgodnień z WKZ. Wprowadzone w § 7 ust. 2 pkt 4 i § 7 ust. 2 pkt 5 zapisy są wytyczną dla organu architektoniczno-budowlanego, celem weryfikacji zgodności przyszłych zamierzeń budowlanych z istniejącą zabudową. Natomiast okoliczność, że § 7 ust. 2 pkt 4 i 5 uchwały nie zawierają ściśle sprecyzowanych nakazów i zakazów, nie pozbawia tych zapisów charakteru normy prawnej, bowiem normą prawną są wynikające z przepisów prawa określone reguły postępowania, a powyższe zapisy niewątpliwie określają reguły postępowania przy kształtowaniu nowych obiektów oraz układu urbanistycznego. Błędne odesłania do poszczególnych jednostek redakcyjnych zawartych w § 10 ust. 1 pkt 1 lit.: a, b, d, f, g, l, n, q, organ wyjaśnił oczywistą omyłką pisarską. Ustalenia dotyczące minimalnych powierzchni działek w procedurze scalenia i podziału zawarto jako odniesienie do powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej, zapisanej w ustaleniach szczegółowych do poszczególnych terenów. Jednocześnie zgodnie w § 10 ust. 2 nie wyznacza się granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, tym samym ustalenia zawarte w kwestionowanym § 10 ust, 1 wynikały wyłącznie z obligatoryjności art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Podzielając twierdzenie Wojewody, że błędne odesłanie dotyczy kwestii uregulowanych już w innych miejscach uchwały, a także fakt oczywistej omyłki pisarskiej, co wynika z logicznego i konsekwentnego odwoływania do powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej (np. prawidłowe odniesienie w § 10 ust. 1 pkt 1 lit: c, e, h, i, j, k, m, o, p) Burmistrz wskazał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie, bowiem w istocie nie doszło do naruszenia prawa. Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Burmistrz podniósł, że stopień związania planu miejscowego ze studium uzależniony jest od szczegółowości zapisów. Zarzuty skarżącego dotyczące wskaźników urbanistycznych są chybione, bowiem przyczyny wyznaczenia odmiennych wskaźników w przedmiotowej uchwale, zawierają się w katalogu odstępstw wskazanych w studium i można podzielić je na cztery kategorie: 1) obiekt lub teren znajdują się w strefie konserwatorskiej, jest wpisany do GEZ lub do rejestru zabytków (odstępstwo str. 55 studium), 2) stan istniejący (zagospodarowanie nieruchomości) nie pozwala na wyznaczenie pożądanych wartości (odstępstwo str. 55 studium), 3) wyznaczony parametr mieści się w odchyleniu 30% (odstępstwo str. 79 studium), 4) wyznaczony parametr kontynuuje wartości z obowiązującego wówczas MPZP (odstępstwo str. 78 Studium). W Studium miasta [...] w rozdziale 3.4 "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów" ustala się następujące wskaźniki: - wskaźnik intensywności zabudowy netto, - wskaźnik zabudowy powierzchni działki, - minimalny wskaźnik biologicznie czynnej powierzchni działki, - maksymalną liczbę kondygnacji, - maksymalną wysokość zabudowy. Organ zaznaczył, że zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia z 2004 r. w studium określa się minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazuje się tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawiera wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Ustawodawca jednocześnie nie zdefiniował literalnie, jakie wskaźniki należy ująć w studium i jak należy je rozumieć, w tym nie zdefiniował intensywności zabudowy. Odmienna sytuacja ma miejsce przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym obligatoryjnie ustala się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Tym samym stosowany w planach miejscowych wskaźnik intensywności zabudowy stanowi stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynków do powierzchni terenu działki. Wskaźnik intensywności zabudowy stosowany obligatoryjnie i zdefiniowany w art. 15 u.p.z.p. obejmuje wszystkie kondygnacje budynku, w tym podziemne. Nie podlega również wątpliwości, iż powierzchnia zabudowy, jest niezbędnym parametrem do wyznaczenia właśnie intensywności zabudowy, bowiem iloczyn wszystkich kondygnacji budynku i powierzchni zabudowy dają wskaźnik intensywności zabudowy. Przykładowo w studium dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustalono wskaźnik intensywności zabudowy netto 0,2-0,5; wskaźnik zabudowy powierzchni działki 0,2-0,25 (20-25%); liczbę kondygnacji do 3; wysokość zabudowy do 11,0 m, Przyjmując unormowane w u.p.z.p. rozumienie intensywności zabudowy, przy takiej liczbie kondygnacji i powierzchni zabudowy, intensywność winna wynosić maksymalnie 0,75 (3 kondygnacje x 0,25), a nie 0,5. Jednocześnie treść studium nakazuje przyjąć, że w Studium Miasta [...] "wskaźnik intensywności zabudowy netto" tyczy się wyłącznie kondygnacji nadziemnych, co sprawia, iż nie jest tym samym co intensywność zabudowy, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W § 17 planu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustalono intensywność zabudowy 0,1-0,75 (dopuszczając kondygnację podziemną); powierzchnię zabudowy maks. 25%, liczbę kondygnacji do 2 kondygnacji nadziemnych i wysokość zabudowy do 9,0 m. Tym samym, pomimo literalnej rozbieżności między "wskaźnikiem intensywności zabudowy" w studium, a "intensywności zabudowy" w planie miejscowym, to zasady zagospodarowania danej nieruchomości są tożsame i nie wykraczają poza założenia i wytyczne studium – różnica polega na odmiennym sposobie obliczania intensywności zabudowy (w tym dopuszczeniu w m.p.z.p. kondygnacji podziemnej). W obu przypadkach dla przeciętnego obserwatora budynek będzie taki sam – nie przekroczy powierzchni zabudowy 25%, dwóch kondygnacji nadziemnych i 9m wysokości (dopuszczono 11 m w studium). Zdaniem organu u podstaw zarzutów naruszenia studium przez ustalenie odmiennych wskaźników urbanistycznych legło błędne zrozumienie pojęcia "wskaźnika intensywności zabudowy netto" zawartego w studium i utożsamienie go z pojęciem "intensywności zabudowy" zdefiniowanym w u.p.z.p. i przyjętym w zaskarżonej uchwale, mimo iż w rzeczywistości znaczenie tych pojęć jest inne. W konsekwencji mimo, że "literalnie wskaźniki urbanistyczne określone w studium oraz w uchwale różnią się, to mają taki sam skutek dla zagospodarowania przestrzennego, a parametry określone w uchwale mieszczą się w zakresach wskazanych w studium". Analogiczna sytuacja, jak wskazano, ma miejsce w skarżonych: § 14 ust. 1 pkt 4 lit c tiret pierwsze i drugie, § 15 ust. 1 pkt 6 lit. c tiret pierwsze, drugie i trzecie, § 16 ust. 1 pkt 7 lit. e, § 17 ust. 1 pkt 6 lit. c, § 19 ust. 1 pkt 8 lit. c, § 20 ust. 1 pkt 8 lit. c, § 21 ust. 1 pkt 5 lit. c, § 22 ust. 1 pkt 5 lit. c, § 23 ust. 1 pkt 4 lit. c, § 26 pkt 3 lit. c, § 27 ust. 1 pkt 4 lit. c, § 28 ust. 1 pkt 3 lit. c, § 34 ust. 1 pkt 4 lit. c, § 35 ust. 1 pkt 3 lit. c. Odnosząc się do zakwestionowanych: § 33 ust. 1 pkt 4 lit. a i § 33 ust. 1 pkt 4 lit. c; § 18 ust. 1 pkt 6 lit. a, § 18 ust. 1 pkt 6 lit. b, § 18 ust. 1 pkt 6 lit. c, § 25 ust. 1 pkt 3 lit. a, § 25 ust. 1 pkt 3 lit. c; § 24 ust. 1 pkt 4 lit. a, § 24 ust. 1 pkt 4 lit. c; § 23 ust. 1 pkt 4 lit. d tiret pierwsze, § 26 pkt 3 lit. d tiret drugie, § 27 ust. 1 pkt 4 lit. d; § 28 ust. 1 pkt 3 lit. d; § 32 pkt 5 lit. d – organ podniósł, że dotyczą one wyjątków wskazanych w Studium. W zakresie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zapis § 51 pkt 2 lit. a uchwały Burmistrz wskazał, że pojęcie usług nieuciążliwych zawarto w § 2 pkt 14 uchwały. Na terenie działki nr ewid. 62 częściowo funkcjonują lokale handlowe i gastronomiczne, w tym ściśle powiązane z lokalizacją parkingu, a także punkt informacji podróżnych, sprzedaż biletów parkingowych, myjnia samochodowa. Na dopuszczenie usług również wskazuje przeznaczenie w studium K5.K,U,ZP oraz zapisy dotychczas obowiązującego planu miejscowego (uchwała nr XXIX/152/2005 z dnia [...] lipca 2005 r.). Zgodnie zaś z zapisem studium "(...) uznaje się, że częściowa realizacja planami miejscowymi jest zgodna z ustaleniami studium" (str. 78). Odnosząc się do kwestii sytuowania jednego budynku na jednej działce budowlanej (§ 16 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2, § 17 ust. 1 pkt 4, § 17 ust. 2, § 18 ust. 1 pkt 4, § 18 ust. 2 pkt 1, § 19 ust. 1 pkt 5, § 19 ust. 2 pkt 1, § 20 ust. 1 pkt 5, § 20 ust. 2 pkt 1, § 21 ust. 2, § 22 ust. 2 pkt 1, § 23 ust. 2 pkt 1, § 29 ust. 2 pkt 1 uchwały, organ zgodził się ze stanowiskiem Wojewody w zakresie zawartych w skardze rozważań dotyczących dopuszczalności ograniczenia prawa własności przez wykonywanie przez gminę władztwa planistycznego. Jednak wbrew twierdzeniom Wojewody taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem na terenie objętym planem miejscowym znajduje się Park [...], wpisany do rejestru zabytków, uznany za pomnik historii i wpisany na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego UNESCO, który jest uznawany za należący do najwybitniejszych osiągnięć europejskiej sztuki ogrodowej. Park ten został założony w 1. połowie XIX w. i już od tego czasu jest perłą regionu mającą znaczenie kulturowe, przyrodnicze, turystyczne. Jednocześnie cała zabudowa miejska, poza ścisłym centrum, gdzie dominuje zwarta zabudowa w postaci kamienic, przeważa zabudowa ekstensywna, gdzie na jednej działce gruntu znajduje się tylko jeden budynek mieszkalny. Większość obszaru miasta jest objęta ochroną konserwatorską. Zabudowa miejska razem z Parkiem i jego otoczeniem tworzy harmonijną i spójną całość i nie jest uzasadnione zaburzanie tego stanu rzeczy. Wyrokiem z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Go 431/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., nr XXXV.224.2021 w całości. Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku, wskazane w zaskarżonej uchwale minimalne i maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy dla danych terenów nie odpowiadają ich wartościom wskazanym w studium. Rada określając standardy urbanistyczne, jako jeden z parametrów wskazała "wskaźnik intensywności zabudowy netto". Tymczasem w zaskarżonym planie posłużono się pojęciem "intensywności zabudowy". Nie są to pojęcia tożsame. Wprowadzenie odmiennych definicji wskaźników w studium i w planie jest niedopuszczalne. Wskazanie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów jest obligatoryjnym elementem planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), ale też studium (art. 10 ust. 2 lit. b u.p.z.p.), którego ustalenie ma charakter wiążący względem planu. Ustalenie studium w tym zakresie powinno być tak sformułowane, by prawodawca miejscowy uchwalając plan, mógł tak sformułować jego regulacje, by spełniały one ustawowe wymogi określające relację związania planu kierunkami studium. Pojęcie "intensywności zabudowy netto", którym posłużono się w studium, nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym, nie funkcjonuje jego jednolita, powszechnie uznawana doktrynalna definicja i nie zostało zdefiniowane ani w studium, ani w zaskarżonej uchwale (organ "własne" rozumienie wyjaśnia dopiero w odpowiedzi na skargę, przy czym nie jest ono weryfikowalne). Art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zawiera natomiast definicję wskaźnika "intensywności zabudowy" jako "wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Jest to jedyna definicja obowiązująca i wspólna dla całego procesu planistycznego, zatem i procedowania studium, jak i planu. Skoro bowiem ustawa stanowi o określeniu minimalnych i maksymalnych wartości tego wskaźnika, to wyznacza granice, w których wartości te muszą się mieścić. By tak było, pojęcie wskaźnika intensywności, oraz innych parametrów, muszą być tak samo definiowane w studium i planie. Jeśli zakresy znaczeniowe (definicje) danych parametrów dotyczących tej samej kategorii mogą być inne (co oznacza inne desygnaty), to nie da się ich do siebie odnosić w taki sposób, by można było orzec czy są ze sobą zgodne. W ten zaś sposób, przez wprowadzenia innych pojęć dotyczących obligatoryjnych elementów w studium i planie, można obchodzić właśnie wymagane ustawą ich związanie. Brak tej korelacji (choć zasadniczy błąd popełniono w studium) prowadzi do nieważności tych wszystkich postanowień planu, które są konsekwencją niezgodności, czyli posługujących się wskaźnikiem intensywności zabudowy w stosunku do wszystkich terenów objętych planem. To z kolei prowadzi do nieważności całego planu, bo nie może on funkcjonować i być stosowany w całości bez tak kluczowego parametru. Na skutek wniesienia od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez Gminę [...] skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 92/23 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu NSA wyjaśnił m.in., iż sąd administracyjny winien zbadać, czy przyjęte w planie wskaźniki intensywności zabudowy odbiegają od tych ustalonych w studium. Samo stwierdzenie braku kompatybilności w definicjach zastosowanych w studium oraz w planie nie uzasadniało przyjęcia niezgodności planu ze studium i w konsekwencji stwierdzenia nieważności planu. Stwierdzenie takiej niespójności nie zwalnia od merytorycznego zbadania, w jaki sposób te pojęcia przekładają się na konkretną treść planu, tj. wyznaczone dla poszczególnych jednostek planistycznych wskaźniki intensywności zabudowy. Organ bowiem musi dokonać wykładni studium, by prawidłowo wprowadzić kierunki nim wyznaczone do planu. Sąd wojewódzki powinien dokonać oceny, co należy rozumieć pod pojęciem wskaźnika intensywności zabudowy netto przyjętego w studium, a następnie zweryfikować podane w studium poziomy tego wskaźnika (uzależnione od rodzaju zabudowy) z tymi ustalonymi dla poszczególnych jednostek planistycznych, minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy. Jednocześnie w toku tego porównania konieczne jest uwzględnienie zapisów studium w części, w której przewiduje ono odstępstwa. Mianowicie studium dopuszcza odstępstwa od wymagań określonych wskaźnikami dla terenów objętych ochroną konserwatorską lub objętych formami ochrony przyrody (str. 56 studium). Dalej studium ustala, że miejscowy plan jest zgodny z ustaleniami studium w sytuacji, gdy ustalone w studium parametry i wskaźniki urbanistyczne zostaną w planie zmienione (zawyżone lub zaniżone, nie więcej jednak niż 30% w wyniku przeprowadzonych szczegółowych analiz występujących uwarunkowań) – str. 79 studium. Oznacza to, że w celu zweryfikowania wzajemnych relacji planu i studium konieczne jest przeanalizowanie wszystkich relewantnych zapisów studium, w tym możliwych odstępstw od wyznaczonych standardów urbanistycznych (str. 54 studium). Jednocześnie zastosowanie tych odstępstw w planie nie oznacza, że plan naruszył ustalenia studium. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. w studium określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Uszczegółowienie tego wymogu znalazło się w § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233), w którym nałożono obowiązek podania minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Celem kontroli w korelacji z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. konieczne jest porównanie planowanych parametrów z całokształtem regulacji studium. Wadliwie przeprowadzona kontrola planu, z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, uzasadniała uchylenie zaskarżonego wyroku. Porównanie wskaźnika intensywności zabudowy wymaga wyjaśnienia znaczenia tych pojęć wedle studium i wedle planu. Nie jest wystarczające porównanie samych nominalnych wartości (minimalnych i maksymalnych) tych wskaźników. Ustawowa definicja wskaźnika intensywności zabudowy na potrzeby planu musi być rozumiana jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Wobec braku w prawie definicji powierzchni całkowitej zabudowy przy jej dekodowaniu należy odnieść się do definicji powierzchni całkowitej zawartej w Polskiej Normie PN-ISO 9836: "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych", do której odsyła załącznik nr 2 poz. 12 tabeli do rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1679). Zgodnie z Polską Normą PN-ISO 9836 powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. W istocie powierzchnia całkowita stanowi powierzchnię wszystkich kondygnacji budynku (także podziemnych) w obrysie zewnętrznym ścian oraz wszystkich elementów wykraczających poza kubaturę (objętość) danego obiektu, tj.: tarasów, schodów zewnętrznych, balkonów, podcieni, zjazdów do garaży itp. Oznacza to, że przy obliczaniu powierzchni całkowitej zabudowy należy wziąć pod uwagę ilu kondygnacyjną zabudowę plan przewiduje oraz uwzględnić wykraczające elementy poza kubaturę oraz odnieść tak wyliczoną wartość do powierzchni działki budowlanej. Wartości te muszą mieścić się w zakreślonych przez plan maksymalnych i minimalnych wskaźnikach. Natomiast studium posługuje się wskaźnikiem intensywności zabudowy, ale określa je jako "netto". Jakie znaczenie przydać takiemu sformułowaniu, musi ocenić najpierw rada gminy, która dokonuje autointerpretacji tego zapisu, a następnie sąd wojewódzki. Każde bowiem z tych pojęć niesie odmienną zawartość merytoryczną i takaż powinna podlegać weryfikacji, nie zaś nominalne wartości wskazane w studium i planie. Z tego powodu wyrok wymagał uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania celem zidentyfikowania zawartości merytorycznej tych dwóch pojęć i ich porównania. Przedmiotem kontroli sądowej mógł być jedynie plan, nie zaś studium. Oznacza to konieczność zastosowania regulacji studium w celu oceny legalności zaskarżonego planu. Jakiekolwiek zastrzeżenia do sformułowań użytych w studium nie mogły być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchwała podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego ‒ o czym stanowi art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym niewątpliwie należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza art. 91 u.s.g., w tym ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Jeśli chodzi o naruszenia prawa skutkujące nieważnością aktu planistycznego, ustawodawca w art. 28 u.p.z.p. wyszczególnił istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, albo naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W rozpatrywanej sprawie w skardze zarzucono wyłącznie naruszenia zasad sporządzania planu Przepisy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 91 ust. 4 u.s.g. wyróżniają dwie rozłączne kategorie wad uchwały organu gminy w zakresie planu miejscowego: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Ustawa nie definiuje pojęcia "istotnego naruszenia prawa" ani nie typizuje wad, które należy w ten sposób kwalifikować. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie do "istotnych" naruszeń prawa w aktach organów jednostek samorządu terytorialnego zalicza się: naruszenie przez organ podejmujący uchwałę czy zarządzenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, przepisów o właściwości, podstawy prawnej ich podejmowania, podjęcie aktu bez podstawy prawnej, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Chodzi tu o wadę kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa, ale która może dotyczyć nie tylko naruszenia przepisu nie budzącego wątpliwości ale również jego wykładni (por. m.in. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, ST nr 4/1997, str. 23). Uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Go 431/22 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji wywiera ten skutek, iż skład orzekający w niniejszej sprawie jest z mocy art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 92/23 NSA wskazał zaś przede wszystkim, iż organ musi dokonać wykładni studium, by prawidłowo wprowadzić kierunki nim wyznaczone do planu, następnie sąd I instancji powinien dokonać oceny, co należy rozumieć pod pojęciem wskaźnika intensywności zabudowy netto przyjętego w studium, a następnie zweryfikować podane w studium poziomy tego wskaźnika (uzależnione od rodzaju zabudowy) z tymi ustalonymi dla poszczególnych jednostek planistycznych, minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy. Porównanie wskaźnika intensywności zabudowy wymaga wyjaśnienia znaczenia tych pojęć wedle studium i wedle planu, nie jest wystarczające porównanie samych nominalnych wartości (minimalnych i maksymalnych) tych wskaźników. Studium posługuje się wskaźnikiem intensywności zabudowy, ale określa je jako "netto". Jakie znaczenie przydać takiemu sformułowaniu, musi ocenić najpierw rada gminy, która dokonuje autointerpretacji tego zapisu, a następnie sąd wojewódzki. Każde bowiem z tych pojęć niesie odmienną zawartość merytoryczną i takaż powinna podlegać weryfikacji, nie zaś nominalne wartości wskazane w studium i planie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w piśmie procesowym organu z dnia [...] sierpnia 2025 r. wniosku o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z uwagi na wejście w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2025 r. nr XIII.90.2025), na mocy której objęty skargą Wojewody plan utracił moc obowiązującą, należy zwrócić uwagę, iż utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały nie stała na przeszkodzie ocenie jej zgodności z prawem. Istotą kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Z kolei stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru czy prokuratora znosi skutki tego aktu od samego początku obowiązywania uchwały (ex tunc). W związku z powyższym, w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw oraz obowiązków podmiotów prawa. Również Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko, że mimo uchylenia zaskarżonej uchwały stwierdzenie jej nieważności może odnieść skutek do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, wyjaśniając jednocześnie iż "zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę" (por. uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94). Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, należy przede wszystkim odnieść się zarzutu istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie ustalenia dotyczącego sposobu określenia intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy oraz wysokości i ilości kondygnacji naziemnych dla poszczególnych terenów w planie miejscowym przez naruszenie ustaleń obowiązującego w tym zakresie Studium. W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – w wersji obowiązującej w dacie powzięcia zaskarżonej uchwały – ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl art. 15 ust. 1 tej ustawy Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z kolei w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Zakres i stopień związania planów ustaleniami studium należy oceniać mając na uwadze odmienny charakter i stopień szczegółowości tych aktów. Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodności nie można bowiem utożsamiać z identycznością i traktować studium tak, jakby porównywany był plan i zmiana tego planu. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. W orzecznictwie przyjmuje się, iż w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. m.in. wyroki NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19, z 14 stycznia 2025 r., II OSK 1393/22, z 11 marca 2025 r., II OSK 1946/22, orzeczenia.nsa.gov.pl), co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny również w przywołanym wyżej wyroku z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 92/23. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie pozwala na modyfikację w planie minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników zagospodarowania przestrzennego przyjętych w studium. W przypadku gdy w studium przyjęto określone wskaźniki czy parametry jako "sztywne", to wówczas plan miejscowy winien być z nimi zgodny. Jeśli natomiast w studium przyjęto wskaźniki i parametry przez określenie "widełek" (od – do), wówczas organ planistyczny posiada swobodę ich kształtowania w przyjętych granicach. Rada gminy uchwalając studium, sama decyduje o szczegółowości związania, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Innymi słowy, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 7 listopada 2024 r., II OSK 1234/23). Rada Miejska w [...] w uchwale z dnia dnia [...] maja 2019 r., nr IX.54.2019 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], na str. 54 tego studium jako jeden z parametrów standardów urbanistycznych wskazała "wskaźnik intensywności zabudowy netto". Natomiast w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała z dnia [...] grudnia 2021 r. nr XXXV.224.2021) w szeregu wskazanych w części wstępnej przepisów Rada posłużyła się pojęciem "intensywności zabudowy". Stosownie do treści art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. w studium określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Uszczegółowienie tego wymogu znalazło się w § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233), w którym nałożono obowiązek podania minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Konieczne jest zatem porównanie planowanych parametrów z całokształtem regulacji studium, aby dokonać prawidłowej kontroli w korelacji z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Ustawowa definicja wskaźnika intensywności zabudowy na potrzeby planu musi być rozumiana jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Wobec braku w przepisach prawa powszechnie obowiązującego definicji powierzchni całkowitej zabudowy w orzecznictwie przyjmuje się, że przy jej dekodowaniu należy odnieść się do definicji powierzchni całkowitej zawartej w Polskiej Normie PN-ISO 9836: "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych", do której odsyła załącznik nr 2 poz. 12 tabeli do rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1679). Zgodnie z Polską Normą PN-ISO 9836 powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Powierzchnia całkowita stanowi w istocie powierzchnię wszystkich kondygnacji budynku (także podziemnych) w obrysie zewnętrznym ścian oraz wszystkich elementów wykraczających poza kubaturę (objętość) danego obiektu, tj.: tarasów, schodów zewnętrznych, balkonów, podcieni, zjazdów do garaży itp. (wyrok NSA z wyroku z 5 stycznia 2018 r., II OSK 955/17). Oznacza to, że przy obliczaniu powierzchni całkowitej zabudowy należy wziąć pod uwagę, ilu kondygnacyjną zabudowę plan przewiduje oraz uwzględnić elementy wykraczające poza kubaturę oraz odnieść tak wyliczoną wartość do powierzchni działki budowlanej. Wartości te muszą mieścić się w zakreślonych przez plan maksymalnych i minimalnych wskaźnikach. Natomiast w niniejszej sprawie studium posługuje się wskaźnikiem intensywności zabudowy, ale określa go jako "netto". Analiza całości uregulowań studium, w tym również jego rozdziału 3.4 pt. Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów (str. 53-54) nie dostarcza przesłanek do ustalenia treści tego pojęcia, nie zostało ono także zdefiniowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Również z akt procedury planistycznej, poprzedzającej uchwalenie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, aby prawodawca lokalny dokonał wykładni pojęcia "wskaźnik intensywności zabudowy netto" i ustalił jego treść. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ przedstawił stanowisko, w myśl którego treść studium nakazuje przyjąć, że użyte w studium pojęcie "wskaźnik intensywności zabudowy netto" tyczy się wyłącznie kondygnacji nadziemnych, co sprawia, iż nie jest tym samym co intensywność zabudowy, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Ten ostatni przepis zawiera definicję wskaźnika "intensywności zabudowy" jako "wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". W tej sytuacji, na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zobowiązał organ do wskazania, na podstawie którego konkretnie fragmentu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta sformułowano zawarte w odpowiedzi na skargę powyższe stwierdzenie, a także do przedłożenia analiz dotyczących stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań zawartych w zaskarżonej uchwale z ustaleniami studium, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Pomimo doręczenia powyższego zobowiązania, do daty wydania w niniejszej sprawie wyroku (13 listopada 2025 r.) odpowiedź nie została udzielona, nie została również przedłożona wskazana wyżej dokumentacja. W konsekwencji, wobec braku wykładni przez organ uchwałodawczy pojęcia "wskaźnik intensywności zabudowy netto" w toku procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – celem prawidłowego wprowadzenia do planu wyznaczonych w studium kierunków i wskaźników zagospodarowania oraz użytkowania terenów, wobec braku przesłanek umożliwiających jego zdefiniowanie w treści studium, a także wobec braku wyjaśnienia przez organ w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w oparciu o jakie podstawy zostało sformułowane zawarte w odpowiedzi na skargę stwierdzenie, iż "treść studium nakazuje przyjąć, że użyte w studium pojęcie "wskaźnik intensywności zabudowy netto" tyczy się wyłącznie kondygnacji nadziemnych, co sprawia, iż nie jest tym samym co intensywność zabudowy, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.", jak również wobec nie zdefiniowania tego pojęcia w aktach prawa powszechnie obowiązującego oraz jednolitej, powszechnie uznawanej jego doktrynalnej definicji – przyjąć należało, iż jest ono nieweryfikowalne i nie ma żadnych kryteriów pozwalających na porównanie jego zakresu z zakresem znaczeniowym użytego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. pojęcia wskaźnika "intensywności zabudowy". Zawarta w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. definicja wskaźnika "intensywności zabudowy" jako "wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej" stanowi jedyną definicję obowiązującą i wspólną dla całego procesu planistycznego. Skoro bowiem ustawa stanowi o określeniu minimalnych i maksymalnych wartości tego wskaźnika, to wyznacza granice, w których wartości te muszą się mieścić. By tak było, pojęcie wskaźnika intensywności oraz innych parametrów, muszą być tak samo definiowane w studium i planie. Błędne jest zatem stanowisko organu, jakoby na wprowadzenie odmiennych pojęć w studium i miejscowym planie zagospodarowania pozwalał fakt, że ustawodawca nie zdefiniował jakie wskaźniki należy ująć w studium i jak należy je rozumieć oraz że kwestia ta pozostaje do ustalenia przez autorów studium i może być interpretowana w oderwaniu od art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Jeśli zakresy znaczeniowe (definicje) danych parametrów dotyczących tej samej kategorii mogą być inne (co oznacza inne desygnaty), to nie da się ich do siebie odnosić w taki sposób, by można było orzec czy są ze sobą zgodne (w sensie logicznym i normatywnym). W ten zaś sposób, przez wprowadzenie innych pojęć dotyczących obligatoryjnych elementów w studium i planie, można obchodzić właśnie wymagane ustawą ich związanie. Nie oceniając zgodności z prawem użytego w studium pojęcia "wskaźnik intensywności zabudowy netto", gdyż nie jest to przedmiotem niniejszej sprawy, a koncentrując się jedynie na ocenie wystąpienia naruszenia, bądź jego braku, przez zaskarżony plan ustaleń studium, stwierdzić należy, iż brak możliwości ustalenia treści opisanego wyżej pojęcia oraz porównania go z zakresem znaczeniowym pojęcia użytego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. uniemożliwia weryfikację wskaźników podanych w studium (uzależnionych od rodzaju zabudowy) z ustalonymi w zaskarżonym planie dla poszczególnych jednostek planistycznych, minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy. Prowadzi to do nieważności tych wszystkich postanowień planu, które posługują się wskaźnikiem intensywności zabudowy w stosunku do wszystkich terenów objętych planem. To z kolei prowadzi do nieważności całego planu, gdyż nie może on funkcjonować i być stosowany w całości bez tak kluczowego parametru (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r., II OSK 3745/18). Przyjęcie ustaleń niezgodnych z treścią studium powinno być uznane za działania naruszające zasady sporządzania planu miejscowego i powodować jego nieważność w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. m.in. wyroki NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 2460/12 oraz z 5 lipca 2011 r., II OSK 666/11). Stwierdzone uchybienia skutkują nieważnością zaskarżonej uchwały w całości, wobec czego ocena pozostałych zarzutów nie ma już decydującego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Wskazać tu również należy, iż wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 92/23 zawiera również wiążącą w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. ocenę prawną części tych zarzutów. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego § 16 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2, § 17 ust. 1 pkt 4, § 17 ust. 2, § 18 ust. 1 pkt 4, § 18 ust. 2 pkt 1, § 19 ust. 1 pkt 5, § 19 ust. 2 pkt 1, § 20 ust. 1 pkt 5, § 20 ust. 2 pkt 1, § 21 ust. 2, § 22 ust. 2 pkt 1, § 23 ust. 2 pkt 1, § 29 ust. 2 pkt 1, zawierających zapisy dotyczące dopuszczenia lokalizacji na jednej działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego albo jednego budynku pomocniczego, zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie obowiązkowo określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z niego, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Wynikający z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. zespół uprawnień gminy określany jako władztwo planistyczne zezwala na wprowadzenie ograniczeń w zabudowie (choćby gabarytowych), w tym najbardziej radykalnego ograniczenia, jakim jest generalny zakaz zabudowy. Do rady gminy należy określenie reguł zabudowy terenu, nie wyłączając stopnia zainwestowania terenu i intensywności zabudowy, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i w/w zasady władztwa planistycznego. Rada gminy może wprowadzić do planu postanowienia, które określą dopuszczalny sposób i stopień zainwestowania danego terenu. Może to uczynić przez określenie maksymalnej powierzchni zabudowy, podanie wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Nie ma również przeszkód ku temu, aby poziom zainwestowania terenu kształtować poprzez ograniczenie liczby budynków mieszkalnych na jednej działce. Zastosowany przez gminę zabieg ma służyć ujednoliceniu przestrzeni oraz zmniejszeniu intensywności w zabudowie mieszkaniowej. Plan bowiem wyznacza dla poszczególnych jednostek planistycznych minimalną powierzchnię działki i w ramach tej powierzchni dopuszcza budowę jednego budynku mieszkalnego na jednej działce budowlanej. Regulacja ta nie narusza prawa własności, gdyż właściciel zachowuje prawo do zabudowy, jak również zasady proporcjonalności, gdyż ograniczenie takie nie wyłącza tego prawa, jedynie ogranicza w celu ochrony wartości nadrzędnej, jaką jest ład przestrzenny (por. m.in. wyroki NSA z 6 lutego 2025 r., II OSK 1301/22, z 18 października 2023 r., II OSK 1246/22). Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zapis § 51 pkt 2 lit. a planu, gdzie na terenie 3 KDP (teren parkingów) jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano usługi nieuciążliwe związane z przeznaczeniem podstawowym, okazał się niezasadny. Usługi nieuciążliwe to zgodnie z § 2 pkt 14 zaskarżonej uchwały "przedsięwzięcia lub inwestycje nie będące przedsięwzięciami mogącymi zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz działalność związaną z prowadzeniem czynności przeznaczonych do celów konsumpcji indywidualnej, zbiorowej oraz ogólnospołecznej, niezwiązaną z działalnością produkcyjną tj.: usługi handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 100m², gastronomii, turystyki, w tym miejsc noclegowych, bankowości, administracji, oświaty, usługi łączności, informacji i nauki, kultury, rekreacji i sportu, zdrowia, biura, obiekty realizowane jako zadania własne samorządów terytorialnych". Usługi takie jak mały handel detaliczny czy gastronomia mogą łączyć się z miejscem parkingowym. Znaczenie ma także znaczenie fakt, że obecnie funkcjonują w tej jednostce tego rodzaju obiekty. Plan miejscowy ze swej istoty działa na przyszłość. Niemniej jego ustalenia powinny uwzględniać istniejący stan zagospodarowania – na datę uchwalenia planu (por. wyroki NSA z 12 czerwca 2018 r., II OSK 1780/16 oraz z 10 stycznia 2024 r., II OSK 1058/21), co potwierdza również treść art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Stanowi to dodatkowy argument za przyjęciem prawidłowości przeznaczenia ustalonego dla jednostki 3KDP. Istotne naruszenie zasad sporządzania planu stanowią także zawarte w § 10 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, d, f, g, l, n, q błędne odesłania do poszczególnych jednostek redakcyjnych. Takie odesłania naruszają w sposób istotny zasady poprawnej legislacji i mogą powodować wątpliwości interpretacyjne. W myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jest zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania danej rady gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Kwestie techniki tworzenia norm prawa uregulowane natomiast zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.). Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych – również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Przepisy te dotyczą procesu tworzenia projektu ustawy, zmiany ustawy, rozporządzeń. Oznacza to, że przepisy te stanowią źródło norm i jako takie muszą spełniać kryterium precyzyjności, jednoznaczności. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (por. wyrok TK z 22 maja 2002 r., K 6/02, OTK-A 2002 r. nr 3, poz. 33, wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., II OSK 447/18). W konsekwencji nie jest możliwe przypisanie takiemu wadliwemu przepisowi cechy nieistotności naruszenia. Odnośnie zarzutu dotyczącego § 9 pkt 4 uchwały, w myśl którego dla pomników przyrody, oznaczonych na rysunku planu, ustalono ochronę zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony przyrody oraz pozostałymi ustaleniami planu, zapisy te nie mają swojego odzwierciedlenia w części graficznej planu. Tymczasem szczegółowe wymogi dotyczące rysunku planu miejscowego, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, określało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 7 pkt 6 tego rozporządzenia projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Przepis ten powiela treść art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wskazującego, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Nie można zatem podzielić stanowiska organu, jakoby pomniki przyrody, a zatem obiekty podlegające ochronie na podstawie odrębnych przepisów, miałyby być określone jedynie w części tekstowej planu. Część graficzna planu stanowi uszczegółowienie, uzupełnienie i wyjaśnienie części tekstowej oraz ma moc wiążącą, postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Z tego też względu nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem, zaś uchybienia w tym zakresie świadczą o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 2 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, w zakresie słów "stanowiące nie więcej niż 50% powierzchni tego terenu" wskazać należy, iż zawarto tam definicję przeznaczenia dopuszczalnego wskazując, że rozumie się przez to przeznaczenie inne niż podstawowe, dopuszczone ustaleniami planu na danym terenie, możliwe do zrealizowania wyłącznie z przeznaczeniem podstawowym, lub gdy przeznaczenie podstawowe już istnieje, stanowiące nie więcej niż 50% powierzchni tego terenu. Tymczasem zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały przez przeznaczenie podstawowe rozumie się przeznaczenie dominujące (powyżej 50% powierzchni terenu) w obszarze wydzielonym liniami rozgraniczającymi. Zestawienie obu ww. definicji prowadzi do wniosku, że niemożliwe jest jednoczesne występowanie na danym terenie przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego w proporcjach wskazanych w kwestionowanym zapisie, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Niezasadne okazały się zarzuty dotyczące § 7 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 zaskarżonej uchwały. Przepisy te zawierają normy prawne – nakazy kształtowania układu urbanistycznego integrującego między sobą poszczególne zespoły zabudowy o różnych funkcjach i formach, układy przestrzeni publicznych, układy komunikacyjne, zespoły, kompleksy i przestrzenie zielone, traktując stary układ miejski z jego historycznym dziedzictwem przestrzennym z dużym respektem i w powiązaniu z Parkiem [...] oraz kształtowania nowych obiektów w taki sposób, by z istniejącymi budynkami historycznymi i współczesnymi stanowiły harmonijną i zintegrowaną całość. Zapisy te stanowią powtórzenie zapisów zawartych w Studium (str. 64-65), a nadto są wypadkową opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa i uzgodnień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzeczono o nieważności zaskarżonej uchwały w całości.