II SA/Go 444/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi U.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Skarga złożona została na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB) z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB ) nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., którym organ ten, powołując się na przepis art. 20 § 1 pkt 4, art. 64 a § 1 pkt 1, art. 119, art. 121 § 2 i § 4 i art. 122 ustawy z dniu 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 , dalej: jako ustawa o pea) nałożył na U.P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł z powodu uchylania się od obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. ( znak: [...]) oraz obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł., jednocześnie wzywając skarżącą do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Wskazane akty wydane zostały w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 556/08, którym uchylone zostały poprzednio wydane postanowienia organów obu instancji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie brak było jakichkolwiek ustaleń organu egzekucyjnego zmierzających do wyjaśnienia czy przedmiotowy pawilon stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, czy też jest to inny obiekt budowlany, w tym tymczasowy obiekt budowlany. W szczególności Sąd wskazał na brak ustaleń co do związania tego obiektu z podłożem i posiadania fundamentów, tj. konstrukcji nośnej znajdującej się poniżej poziomu gruntu. Sąd podkreślił, iż zastosowany przez organy przepis art. 125 § 5 ustawy o pea, znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku egzekucji obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub części budynku, co należy interpretować ściśle. Organ nakładający na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nakaz rozbiórki dotyczy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane czy też innego obiektu, gdyż rzutuje to na sposób ustalania i wysokość grzywny w celu przymuszenia. Zastosowany w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia art. 121 § 5 ustawy o pea dotyczy przymusowej rozbiórki budynku lub jego części. Natomiast w razie ustalenia, że obiekt będący przedmiotem nakazu rozbiórki nie jest budynkiem, podstawę prawną określenia kwoty grzywny nałożonej przez organ w celu przymuszenia skarżącej do wykonania obowiązku rozbiórki pawilonu handlowego stanowić powinien wyłącznie art. 121 § 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5 000 zł. Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na fakt, iż podstawą prawną rozbiórki orzeczonej w stosunku do skarżącej decyzją PINB z dnia [...] lipca 2005 r. był przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazany obowiązek rozbiórki nałożony został na U.P. w związku z niewykonaniem przez nią nałożonego uprzednio obowiązku dostarczenia dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stwierdzony przez organ brak wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku rozbiórki przedmiotowego pawilonu dał podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie i nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Sąd wskazał, iż grzywna w celu przymuszenia wymierzana w oparciu o treść art. 121 § 5 ustawy o pea, dotyczyć może tylko i wyłącznie przypadku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części orzeczonej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W przypadku zaś decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, obowiązku tego nie można rozumieć jako "przymusowej rozbiórki", o jakiej mowa w art. 121 § 5 ustawy egzekucyjnej, a podstawą wymierzenia grzywny jest art. 121 § 2 i § 4 ustawy. Sąd podkreślił również, iż po wniesieniu przez U.P. skargi do WSA w Gorzowie Wlkp. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r. znak: [...], dotyczącą rozbiórki pawilonu usługowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie II SA/Go 695/07 orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji tj. decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. o rozbiórce pawilonu handlowego skarżącej. W związku z tym Sąd zrzucił, iż WINB prowadził czynności zmierzające do wyegzekwowania nałożonego na skarżącą obowiązku i wydał zaskarżone postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie organu l instancji w sprawie nałożenia grzywny, pomimo zawieszenia postępowania egzekucyjnego przez PINB. Sąd uznał, iż organ odwoławczy nie miał podstaw do merytorycznego rozstrzygania zażalenia na postanowienie organu l instancji w okresie trwającego stanu zawieszenia postępowania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy PINB powołanym na wstępie postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. nałożył na U.P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł z powodu uchylania się od obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. (znak: [...]) obowiązku rozbiórki pawilonu usługowego położonego w [...] na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że ostateczna decyzja PINB z dnia [...] lipca 2005 r. orzekająca nakaz rozbiórki wydana została na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z niewykonaniem przez U.P. nałożonego na nią obowiązku dostarczenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał na fakt doręczenia skarżącej (25 października 2007r.) upomnienia z dnia [...] października 2007 r. wzywającego ją do rozbiórki przedmiotowego obiektu z pouczeniem, o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w przypadku niewykonania obowiązku oraz wystawienia w dniu [...] listopada 2007 r. tytułu wykonawczego nr [...] na U.P.. Wskazał także na podjęcie, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] - dotychczas zawieszonego postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. - postępowania egzekucyjnego wobec rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w przedmiocie decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] dotyczącej nakazu rozbiórki. Organ powołał się na wynik kontroli z dnia [...] lipca 2008 r. na nieruchomości nr ewid. [...], w trakcie której ustalił, iż sporny pawilon usługowy nadal nie został rozebrany, posiada wymiary : 4,20 x 3,70 i wysokość 2,50 m, jest posadowiony na płycie fundamentowej, przy czym połączenie jest zaizolowane przeciwwilgociowo i termicznie styropianem, co uniemożliwia ustalenie w jaki sposób obiekt jest przymocowany do płyty. W trakcie kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2009 r. organ egzekucyjny ustalił, iż przedmiotowy pawilon jest obiektem tymczasowym, ustawionym na płycie betonowej o grubości 25 cm nad terenem. PINB uznał, iż w dniu kontroli nie zachodziła potrzeba wykonania odkrywki w/w płyty, ponieważ jej dół był ułożony równo z terenem, co zilustrowano za pomocą zdjęcia, stanowiącego załącznik do protokołu kontroli. Organ egzekucyjny wywiódł, że zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundament i dach. Z definicji tej wynika, iż jednym z kryteriów niezbędnych do zaliczenia obiektu budowlanego do tej kategorii jest trwałe związanie z gruntem oraz posiadanie fundamentów. Za obiekt trwale związany z gruntem należy uznać taki obiekt, którego nie można przenieść w całości w inne miejsce, bez dokonywania rozbiórki, choćby częściowej, tego obiektu. W oparciu o wyniki kontroli z dnia [...] sierpnia 2009r. oraz załączonej dokumentacji fotograficznej organ I instancji uznał, iż przedmiotowy pawilon nie posiada fundamentów, a jedynie płytę betonową, ułożoną na gruncie, która powinna być traktowa jako podłoga obiektu. Organ przywołał również definicję tymczasowego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane) i stwierdził, że poczynione ustalenia prowadzą do wniosku, iż sporny pawilon usługowy powinien być traktowany jako tymczasowy obiekt budowlany, gdyż wyczerpuje znamiona definicji określonej w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, tj.: nie posiada cechy trwałego związania z gruntem. PINB wskazał na przepis art. 119 § 1 ustawy o pea zgodnie z którym grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania czynności albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może za zobowiązanego spełnić inna osoba. W myśl art. 199 § 2 ustawy o pea, grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, przy czym podkreślenia wymaga, iż generalną podstawę możliwości nałożenia grzywny w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego stanowi art. 199 § 1, zaś art. 199 § 2 jest przepisem szczególnym. Na mocy art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Organ wyjaśnił, iż w niniejszym postępowaniu chodzi o obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego położonego na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...]. W stwierdzonym stanie faktycznym zastosowanie znaleźć powinny przepisy art. 121 § 2 i § 4 ustawy o pea, zgodnie z którymi, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się, co potwierdzają postanowienia art. 125 i 126 ustawy o pea, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Co do wymiaru nałożonej grzywny PINB wywiódł, iż kierując się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka egzekucyjnego wymierzył grzywnę w wysokości 10 000,00 zł tj. w maksymalnej w celu uniknięcia dalszego uchylania się zobowiązanej od obowiązku wykonania rozbiórki i jednocześnie doprowadzenia do skutecznego wykonania nakazanego obowiązku. W ocenie PINB ustalona wysokość grzywny jest formą nacisku na zobowiązaną, by wykonała ciążący na niej obowiązek po wyczerpaniu wszystkich możliwych środków prawnych zmierzających do zmiany decyzji o rozbiórce. Zaznaczył także, iż pomimo trwającego postępowania administracyjnego, a następnie egzekucyjnego, przedmiotowy pawilon nadal pozostawał w użytkowaniu przysparzając korzyści majątkowej. W ocenie organu, w zaistniałych okolicznościach, zastosowanie niższej kwoty grzywny byłoby niezasadne, ponieważ koszty rozbiórki pawilonu są niewiele niższe od ustalonej grzywny. Wskazał ponadto, że określając wysokość grzywny nie brał pod uwagę sytuacji materialnej zobowiązanej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, iż z treści art. 121 ustawy o pea nie można wywodzić obowiązku uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego bowiem może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2008r., sygn. II SA/Wr 175/08 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2008r, sygn. II SA/Gd 760/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005r., sygn. OSK 1148/04, nie publ.). U.P., działając przez swojego profesjonalnego pełnomocnika, wniosła zażalenie na postanowienie PINB, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 10 § 1, art. 6, art. 7, art. 77 § 1 art. 124 § 1 w zw. z art. 126, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa w zw. z art. 18 ustawy o pea, a ponadto art. 122 § 1 pkt 1 oraz art. 121 § 2 ustawy o pea – poprzez pozbawienie jej prawa czynnego uczestnictwa w postępowaniu, naruszenie zasady praworządności w szczególności przez zaniechanie postępowania dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, w tym dotyczących faktycznych możliwości i terminu wykonania rozbiórki, niedoręczenie odpisu tytułu wykonawczego wraz z zaskarżonym postanowieniem, niepowołanie podstawy prawnej nałożenia grzywny ( art. 119 ustawy o pea, który zawiera przecież dwie jednostki redakcyjne mające zastosowanie w różnych stanach faktycznych, co ponadto winno być uzasadnione), jak również niepowołanie podstawy prawnej wezwania do uiszczenia nałożonej grzywny i opłaty w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia, która to podstawa prawna faktycznie nie istnieje, a także brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności w kwestii wyjaśnienia podstawy prawnej oraz wysokości nałożonej grzywny, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wysokość grzywny została ustalona w sposób dowolny, a zatem w sposób niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym. W uzasadnieniu skarżąca podkreślała, iż orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite w zakresie oznaczenia przesłanek, którymi powinien kierować się organ określając wysokość grzywny w celu przymuszenia. Organ powołał w tym zakresie wybiórczo orzeczenia odpowiadające przyjętemu stanowisku. Zdaniem strony okoliczności sprawy świadczą jednoznacznie, że PINB orzekł grzywnę w maksymalnej wysokości w sposób całkowicie dowolny, co jest absolutnie niedopuszczalne. Swoboda decyzji wydawanych w zakresie tzw. uznania administracyjnego nie może oznaczać dowolności. Uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia nie odpowiada wymogom prawa. Jest ogólnikowe, a przyjęte rozumowanie jest jednostronne i tendencyjne, nie ma oparcia w dokładnie ustalonym stanie faktycznym, w tym w zakresie w sytuacji majątkowej i osobistej zobowiązanej. Podkreśliła, przyjęcie za zasadną ogólnikowej argumentacji PINB co do wymierzenia maksymalnej kwoty grzywny byłoby równoznaczne z zanegowaniem obowiązującego prawa przewidującego grzywnę w określonych granicach, ustalanych w okolicznościach konkretnej sprawy. WINB postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż z poczynionych przez organ egzekucyjny ustaleń bezsprzecznie wynika, że obowiązek rozbiórki obiektu usługowego nie został przez stronę zobowiązaną wykonany. Wskazał na fakt, iż PINB skierował do U.P. upomnienie z dnia [...] października 2007r. znak: [...] wraz z wezwaniem do wykonania obowiązku i zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, odebrane przez nią w dniu 25 października 2007r. Wobec niewykonania przez zobowiązaną ciążącego na niej, na mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005r. znak: [...], obowiązku rozbiórki pawilonu usługowego położonego przy ul. [...] na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], organ egzekucyjny - PINB w dniu [...] listopada 2007r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], odebrany w dniu 9 listopada 2007 r. przez pełnomocnika strony - radcę prawnego W.L., wraz z postanowieniem PINB z dnia [...] listopada 2007r. wydanym w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, uchylonym następnie wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Go 556/08. Organ odwoławczy zwrócił jednocześnie uwagę na treść art. 32 ustawy, zgodnie z którym organ egzekucyjny, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został mu wcześniej doręczony. Z treści przytoczonego tu przepisu ustawy wynika, że tytuł wykonawczy jest doręczany zobowiązanemu tylko raz przed dokonaniem czynności egzekucyjnej lub w trakcie postępowania egzekucyjnego, co potwierdza piśmiennictwo i orzecznictwo (vide: Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Piotr Przybysz, Warszawa 2006, str. 135; oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 listopada 2008r. sygn. akt II SA/Go 529/08). W konsekwencji w następnej kolejności postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. PINB nałożył na U.P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł. WINB wskazał, że wobec niewykonania przez stronę nałożonego obowiązku, zasadnym było wszczęcie postępowania egzekucyjnego i zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Z kolei zastosowany środek egzekucyjny zmierza do realizacji nakazu, stanowi wypełnienie zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej, unormowanej w art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o pea. W omawianym przypadku organ egzekucyjny, biorąc pod uwagę cel postępowania uznał, iż kwota 10 000 zł winna skutecznie przymusić zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, iż podziela ocenę organu stopnia podstawowego w tym zakresie. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o pea grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w wypadku, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba. Zgodnie zaś z art. 119 § 2 ustawy grzywnę tę nakłada również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. W ocenie organu II instancji prawidłowo również organ egzekucyjny pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie o art. 121 § 2 i § 4 ustawy, według którego "z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (§ 2), jeżeli zaś egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (§ 4)". Podkreślił jednocześnie, iż wysokość jednorazowo nałożonej grzywny stanowi środek egzekucyjny, którego celem jest przede wszystkim doprowadzenie do wykonania obowiązku pośrednio, poprzez dolegliwość tego środka, który ma skłonić do wykonania określonego obowiązku niepieniężnego. Zauważył, że stosownie do przepisu art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny winien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zdaniem WINB, środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego jest bardziej uciążliwy, pociąga bowiem za sobą bardziej dolegliwe dla zobowiązanej skutki natury finansowej. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Z zasad tych wynika obowiązek zastosowania przez organ takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Nie można natomiast z treści art. 121 ustawy wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005r. sygn. akt OSK 1140/04 - LEX nr 186665 oraz R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, 2003, str. 479). Organ II instancji uznał za nieuzasadnioną argumentację zażalenia wskazującą na potrzebę dostosowania wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanej. W jego ocenie bowiem z uzasadnienia postanowienia PINB wynika jednoznacznie, że ustalając wysokość grzywny organ egzekucyjny rozważył jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji. Organ ten jednocześnie wyjaśnił przyczyny dla których w stanie faktycznym sprawy uznał za właściwe nałożenie na stronę postępowania grzywny w maksymalnej wysokości, to jest 10 000 zł. Organ kontrolny uznał za zasadne stanowisko PINB dotyczące zależności pomiędzy wysokością grzywny, a jej skutecznością. Zauważył także, że organ I instancji poinformował zobowiązaną o możliwości wynikającej z treści art. 125 ustawy egzekucyjnej, iż w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a postanowienie w tej kwestii wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. W ocenie WINB organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane wyżej przepisy ustawy o pea. WINB podkreślił, że organ egzekucyjny wziął pod uwagę zarówno fakt, że grzywna dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego i może być orzeczona tylko raz, jak też okoliczność, iż grzywna w celu przymuszenia jest najmniej dolegliwym z katalogu środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie, zatem określenie wysokości grzywny na minimalnym poziomie mogłoby nie spełnić jej celu. Wskazał nadto, że zgodnie z art. 1 ustawy o pea określa ona sposób postępowania w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków o których mowa w art. 2. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym, można stosować grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze (art. 1a pkt 12 lit. b ustawy). Zgodził się zatem z organem egzekucyjnym, że maksymalny wymiar grzywny, wobec uporczywego uchylania się zobowiązanej od obowiązku wykonania rozbiórki, jest formą nacisku, aby biorąc pod uwagę fakt, iż wyczerpała wszystkie możliwe środki prawne aby zmienić decyzję PINB nakładającą rozbiórkę oraz koszty jakie poniosła z tego tytułu, chcąc uniknąć kolejnego obciążenia finansowego, wykonała ciążący na niej obowiązek. Tym samym organ odwoławczy uznał, iż wysokość nałożonej grzywny nie jest sprzeczna z zasadami postępowania egzekucyjnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca U.P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem nr [...] z [...] marca 2010 znak: [...] i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, a ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie obowiązku należytej kontroli instancyjnej i powielenie przypadków naruszenia prawa, w szczególności Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przedstawionych już w zażaleniu na postanowienie PINB. Zarzuciła, iż WINB nie odniósł się dostatecznie szczegółowo do zarzutów jej zażalenia z [...] marca 2010, ograniczając się praktycznie do ogólnikowych stwierdzeń, że podziela pogląd organu l instancji - co nie jest dozwolone w demokratycznym państwie prawnym i narusza obowiązek należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego orzeczeń. Podnosiła, iż zarzuty postawione postanowieniu PINB odnoszą się również do zaskarżonego postanowienia WINB. Obu postanowieniom można zatem zarzucić naruszenie przepisów art. 10 §1, art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 124 § 1 w zw. z art. 126, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa w zw. z art. 18 ustawy o pea, a ponadto art. 122 § 1 pkt 1 oraz art. 121 § 2 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca powieliła argumentację zawartą w uzasadnieniu zażalenia. Wywodziła nadto, iż obecnie dysponuje prawomocnymi wyrokami sądów cywilnych potwierdzającymi jej prawo do dysponowania nieruchomością na istniejącą już zabudowę działki pawilonem usługowym, a mimo to PINB dotychczas nie odniósł się do jej oświadczenia w tym przedmiocie i wniosku o legalizację, a WINB świadomie toleruje tę bezczynność. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutu uzyskania przez skarżącą prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie I NS40/08, wyrażającego zgodę na zabudowę części działki nr [...] organ wyjaśnił, iż jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie II SA/Go 695/07, oddalającym skargę U.P. na jego decyzję ostateczną z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymującą w mocy decyzje PINB z dnia [...] lipca 2005 r. orzekają nakaz rozbiórki. W takiej sytuacji obowiązkiem organów nadzoru stosownie do przepisu art. 84a ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego jest wyegzekwowanie orzeczonego nakazu. Postanowieniem z dnia 21 lipca 2010 roku Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżąca ponownie powoływała się na wskazywane już orzeczenie Sądu Rejonowego udzielającego, jej zdaniem, zgody na istnienie pawilonu na działce będącej przedmiotem współwłasności. Ponownie też zarzucała organom bezczynność w odniesieniu się do złożonego przez nią w PINB w dniu [...] sierpnia 2009 r. oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wniosku o zalegalizowanie wybudowanego w 2001 roku na działce [...] pawilonu. Nadto wywodziła, iż dokonanie aktualnie jego rozbiórki spowoduje dla niej niepowetowaną szkodę. Na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. skarżąca podtrzymywała dotychczasowe stanowisko, szczególnie akcentując okoliczność, iż nie może rozebrać pawilonu w którym funkcjonuje zakład fryzjerski z którego dochód stanowi źródło utrzymania jej dwóch córek i ich rodzin. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, w oparciu o które orzeka sąd administracyjny ( art. 133 § 1 ppsa ) wskazuje, iż organy obu instancji zasadnie uznały, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki, od których zaistnienia uzależniona jest możliwość wymierzenia grzywny w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem przez skarżącą nakazu rozbiórki pawilonu, orzeczonego decyzją PINB z dnia [...] lipca 2005 roku. W pierwszej kolejności zaakcentowania wymaga, iż w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego wymierzając ponownie skarżącej grzywnę w celu przymuszenia aktów orzekały w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z uzasadnienia wyroku z dnia 30 czerwca 2009 roku w sprawie II SA/Go 556/08 ( art. 153 ppsa ). W warunkach takiego związania orzekał też Sąd administracyjny w niniejszej sprawie, kontrolując legalność ponownie wydanych w tym przedmiocie aktów. W poprzednio wydanym w sprawie orzeczeniu z dnia 30 kwietnia 2009 r. Sąd wskazał kilka zasadniczych elementów powodujących wadliwość wydanych poprzednio rozstrzygnięć. Zarzucił organom brak ustaleń w przedmiocie charakteru obiektu budowlanego co do którego orzeczono rozbiórkę, tzn. brak rozstrzygnięcia, czy jest to budynek, co warunkuje zastosowanie art. 121 § 5 ustawy o pea, czy też może obiekt tymczasowy. W tym zakresie Sąd podkreślił istotne znaczenie ustalenia sposobu posadowienia tego obiektu na gruncie ( tj. jego związania z gruntem). Sąd wykluczył zastosowanie przepisu art. 121 § 5 ustawy egzekucyjnej z uwagi na okoliczność, iż egzekwowany obowiązek rozbiórki wydany został w oparciu o przepisy art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i 7 Prawa budowlanego, a nie art. 48 ustawy tej ustawy. W tym zakresie Sąd wskazał, iż podstawę orzeczenia organu może stanowić art. 121 § 2 i 4 ustawy o pea. Wytknął też przeprowadzenie postępowania odwoławczego przez WINB w okresie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do realizacji przez organy wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania uznać należało, iż zostały one zrealizowane w całości, a organy wyeliminowały wady popełnione w poprzednim postępowaniu. Po pierwsze postępowanie egzekucyjne zostało podjęte postanowieniem PINB z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Organ ten w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] lipca oraz [...] sierpnia 2009 r. ustalił, iż sporny obiekt nadal nie został rozebrany i ze względu na brak trwałego związania z gruntem ma charakter obiektu tymczasowego, co w świetle zapisów protokołów i materiału fotograficznego uznać należało za prawidłowe. Orzekając ponownie w przedmiocie wymierzenia grzywny organ I instancji, z aprobatą organu odwoławczego, oparł je na podstawie przepisu art. 121 § 2 i 4 ustawy o pea. Skoro zatem będący przedmiotem nakazu rozbiórki obiekt nie jest budynkiem, ale tymczasowym obiektem budowlanym podstawą materialno-prawną nałożenia grzywny w celu przymuszenia może być jedynie powołany przez PINB przepis art. 121 § 2 i 4 ustawy egzekucyjnej. W opisanym zakresie orzeczenia organów pozostają zatem zgodne z oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Go 556/08. Grzywna w celu przymuszenia, stosownie do treści art. 119 ustawy o pea ma charakter wyjątkowy, ostateczny i powinna być stosowana po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych. Jednocześnie jednak wprost z przepisu art. 122 § 2 in fine ustawy egzekucyjnej wynika, że w sytuacji egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Co istotne, stosownie do treści art. 121 § 4 powołanej ustawy, w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia, może zostać nałożona tylko jeden raz. Stosując zatem ten środek organ musi rozważyć dokładnie i oznaczyć taką wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim z mocy prawa powinności. Jest to środek, który w istocie przedstawia najmniejsze obciążenie dla strony, dając jej możliwość samodzielnego wykonania obowiązku, a nie tak jak w przypadku wykonania zastępczego, nakłada na stronę obowiązek poniesienia dalszych kosztów wykonania tego obowiązku przez inny podmiot. W ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób wyczerpujący wyjaśniły przesłanki, które zdecydowały o wymierzeniu grzywny w maksymalnej wysokości. Organ zwrócił uwagę zarówno na koszt rozbiórki, porównywalny z nałożoną grzywną, nadto na fakt uporczywego – o czym świadczy choćby okres jaki upłynął od uzyskania waloru ostateczności (od 1 sierpnia 2007 r.) przez decyzję PINB z dnia [...] lipca 2005 r. - uchylania się przez stronę od wykonania nałożonego na nią obowiązku rozbiórki, a także fakt, iż w spornym lokalu realizowana jest stanowiąca źródło dochodu działalność gospodarcza. Wbrew zarzutom skargi takie względy jak sytuacja materialna, rodzinna czy osobista skarżącej oraz przyczyny niewykonania przez nią obowiązku rozbiórki nie są okolicznościami, które organy mają obowiązek uwzględniać przy wymiarze grzywny. Grzywna ta nie ma bowiem charakteru kary, ale jedynie środka przymuszającego, którego dolegliwość finansowa może być uchylona w przypadku wykonania nakazu. Zgodnie z przepisem art. 121 § 2 ustawy o pea w związku z § 4 tego przepisu górna granica jednorazowej grzywny służącej przymuszeniu zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego nie może być wyższa niż 10 000 zł. ( co jest skutkiem nowelizacji ustawy o pea od 1 lipca 2007 r. ) Z treści cyt. przepisu wynika jednoznacznie, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Jednakże, jak przyjęto w judykaturze, nie jest to uznanie dowolne. Organ ustalając grzywnę w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez ogólne zasady postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasadę racjonalnego działania ( art. 7 § 2 ustawy o pea ) i zasady niezbędności ( art. 7 § 3 tej ustawy). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania takiej dolegliwości, która zmusi zobowiązanego do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Rozważając wysokość nakładanej grzywny organ powinien tym samym kierować się dążeniem do efektywności prowadzonej egzekucji. Podkreślić jednoznacznie należy, iż z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można – wbrew odmiennemu stanowisku strony skarżącej wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości wymierzonej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego czy też uwzględniania przyczyn dotychczasowego niewykonania obowiązku przez dłużnika. Tożsame stanowisko zajęte zostało w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1148/04 publikowany w zbiorze Lex Nr 164945, z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1140/04 publikowany zbiór Lex Nr 18665, z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1483/08 oraz z dnia 27 sierpnia 2009,sygn. akt II OSK 1257/09 - cbois.nsa.gov.pl. Wskazaną linię orzecznictwa uznać należy za dominującą i utrwaloną. Powoływanie się zatem przez skarżącą w okolicznościach przedmiotowej sprawy na stanowisko zawarte w przytoczonych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który przyjął w istocie, że grzywna w celu przymuszenia jest karą zarzucając organom orzekającym w sprawie, iż nie uwzględniły stanu majątkowego zobowiązanego przyczyny niewykonania przedmiotowego obowiązku czy analogicznego poglądu WSA w Olsztynie, nie jest uprawnione ze względu na zasadę efektywności egzekucji i cel jaki nadał grzywnie w celu przymuszenia ustawodawca. W okolicznościach sprawy również pozostałe zarzuty skargi uznać należało za nieuzasadnione. Rozpatrując skargę na poprzednio wymierzoną grzywnę w celu przymuszenia w sprawie o sygnaturze sygn. akt II SA/Go 556/08 Sąd nie zakwestionował upomnienia i tytułu wykonawczego jak też tego, iż organ egzekucyjny przesłał pełnomocnikowi strony skarżącej upomnienie z dnia [...] października 2007 r., doręczone 25 października 2007 r. oraz [...] listopada 2007r. wraz z postanowieniem o wymierzeniu grzywny tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu nie było potrzeby ponawiania powyższych czynności po podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego ( po rozpatrzeniu przez sąd skargi na decyzję o rozbiórce). Postępowanie egzekucyjne prowadzone było w stosunku do obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej. W związku z wstrzymaniem postanowieniem Sądu wykonania zaskarżonej przez U.P. decyzji o rozbiórce, postępowanie zostało zawieszone. Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zostało doręczone stronie. Nie nastąpiła zatem sytuacja, w której organ wszczynałby na nowo postępowanie egzekucyjne, co mogłoby uzasadniać ponowne wysłanie upomnienia czy tytułu. Bezzasadny pozostawał również zarzut skargi, iż bez podstawy prawnej w postanowieniu o wymierzeniu grzywny wskazano termin uiszczenia grzywny i opłaty. Zgodnie bowiem z przepisem art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o pea postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać zarówno wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, jak też wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Nieuzasadnione pozostawały, w przekonaniu Sądu, również zarzuty natury procesowej dotyczące naruszenia art. 10 §1, art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 124 § 1 w zw. z art. 126, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa w zw. z art. 18 ustawy o pea. Organ zagwarantował skarżącej, nota bene reprezentowanej w postępowaniu egzekucyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika, przysługujące uprawnienia procesowe. Dokonał ustalenia stanu faktycznego w zakresie wystarczającym do rozpoznania sprawy, z pominięciem, podnoszonych w skardze - jako niewyjaśnione - okoliczności faktycznych ( sytuacja majątkowa i osobista skarżącej, przyczyny niewykonania obowiązku ), które jednakże pozostawały poza przesłankami warunkującymi wysokość grzywny w celu przymuszenia. W konsekwencji więc mając na uwadze poczynione powyżej rozważania nie było podstaw do uznania, iż uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego czy organu I instancji naruszają przepis art. 107 § 3 Kpa. ,Odnosząc się natomiast do kwestii legitymowania się przez skarżącą postanowieniem Sądu Rejonowego udzielającego, jej zdaniem, zgody na istnienie pawilonu usługowego na działce będącej przedmiotem współwłasności i zarzutu bezczynności w odniesieniu się do złożonego przez nią w PINB w dniu [...] sierpnia 2009 r. oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wniosku o zalegalizowanie wybudowanego w 2001 roku na działce [...] pawilonu przypomnieć należy, iż przedmiotem skargi jest postanowienie WINB, utrzymujące w mocy postanowienie PINB o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia. W postępowaniu kończącym się aktem tego rodzaju, działania organu egzekucyjnego mają charakter formalnoprocesowy i są konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym (w sprawie decyzji . Przypomnienia wymaga, decyzja PINB z dnia 7 lipca 2005 r. orzekająca nakaz rozbiórki pawilonu usługowego skarżącej, utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...] sierpnia 2007 r., poddana była kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sprawie II SA/Go 695/07 zakończonej wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. oddalającym skargę. Z kolei skargę kasacyjną od powołanego wyroku WSA oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r. w sprawie II OSK 1124/08. W postępowaniu egzekucyjnym PINB, działając jako organ egzekucyjny, nie ma uprawnień do badania decyzji merytorycznej kształtującej prawo (tj. zasadności decyzji rozbiórkowej ) pod względem jej zgodności z prawem, lecz tylko podejmuje na podstawie obowiązujących przepisów działania mające na celu jej wykonanie. Również Sąd oceniając zgodność z prawem postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego nie może dokonywać takiej kontroli. Także ewentualna bezczynność właściwych organów wobec zgłoszonych przez skarżącą wniosków nie stanowi przedmiotu i pozostaje poza zakresem kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Wskazania bowiem wymaga, Sąd kontroluje zaskarżony akt w granicach sprawy administracyjnej w jakiej został on wydany z uwzględnieniem regulacji z art. 134 § 1 ppsa. Kryterium kontroli sądowoadministracyjnej jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu tj. jego zgodność z przepisami prawa. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do uwzględniania przy orzekaniu zasad słuszności czy współżycia społecznego. Z tych przyczyn mając na uwadze, iż zaskarżony akt nie naruszał prawa w stopniu o jakim mowa w art. 145 ppsa, skarga podlegała oddaleniu.