II SA/Go 446/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi H.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego H.B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. 1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. (nr [...]) Prezydent Miasta, powołując się na przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami ( dalej : u.k.p.) cofnął H.B. uprawnienia do kierowania pojazdami wg kat. A, B, B+E, T do czasu wykazania się brakiem przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia pozostawał fakt, iż w dniu 10 lipca 2014 r. do organu I instancji wpłynęła z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy kopia orzeczenia lekarskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], w którym lekarz uprawniony do badań kierowców stwierdził istnienie u strony przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Organ I instancji podniósł, że decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami ma charakter związany, a więc w przypadku stwierdzenia przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami. Orzeczenie lekarskie stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. 2. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. H.B. wniósł odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2014 r., w szczególności kwestionując ocenę stanu jego zdrowia dokonaną przez lekarza uprawnionego do badań osób kierujących pojazdami. Domagając się jej uchylenia, wnioskował o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji medycznej załączonej do odwołania oraz o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanej decyzji m.in. poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia stanu jego zdrowia i oparcia zaskarżonej decyzji na treści zaświadczenia z dnia [...] lipca 2014 r., a więc dokumentu już nieaktualnego. 3. Odwołanie z dnia [...] grudnia 2015 r., wniesione wprost do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (wpływ 29 grudnia 2014r.) zostało przez ten organ przekazane organowi I instancji celem nadania mu właściwego biegu. Pismem dnia [...] marca 2015 r. organ I instancji przedstawił odwołanie organowi odwoławczemu informując o nieznalezieniu podstaw do zastosowania art. 132 Kpa oraz wskazał, iż strona pomimo pouczenia zawartego w orzeczeniu lekarskim nie skorzystała z możliwości odwołania się od treści orzeczenia. 4. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazało, że stosownie do przepisu art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. W takim przypadku badanie lekarskie przeprowadza się na podstawie skierowania ( art. 75 ust. 2 pkt 2 u.k.p.). W myśl art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Redakcja tego przepisu wskazuje na jego bezwzględnie obowiązujący charakter. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało zatem pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie, co do zasadności wydania takiej decyzji. W przypadku stwierdzenia przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez stronę pojazdami silnikowymi, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami. Zgodziło się z organem I instancji co do charakteru orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnionego lekarza jako dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 2 Kpa, co oznacza to, że stanowi ono dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Zgodnie z brzmieniem art. 79 ust. 4 osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 ustawy. SKO wskazało też na, obowiązujący w dniu wydania orzeczenia lekarskiego dotyczącego skarżącego, tryb przeprowadzania badań wynikający z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami ( dalej: rozporządzenie), podkreślając, że stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia osoba badana lub podmiot kierujący na badania może w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia wnieść odwołanie od jego treści wraz z uzasadnieniem do wskazanych w ust. 3 § 12 podmiotów odwoławczych, uprawnionych do przeprowadzenia ponownego badania. Stwierdziło, że ostateczne orzeczenie lekarskie wydane w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. i ustawy o kierujących pojazdami, nie podlegają merytorycznej weryfikacji przez organy administracyjne w prowadzonych przez nie postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Kontrola merytoryczna orzeczenia lekarskiego możliwa jest wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego przez uprawnione medyczne jednostki orzecznicze. Z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie, wynika, iż w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. wydanym na skutek przeprowadzenia w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób kierujących pojazdami stwierdzone zostało istnienie u strony przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi a skarżący, pouczony o możliwości odwołania się od orzeczenia lekarskiego, nie skorzystał z tego uprawnienia. Za prawidłowe Kolegium uznało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że organ administracji jest związany treścią orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a orzeczenie to nie podlega jego ocenie, co do zasadności wydania go o danej treści. Procedura oceny stanu zdrowia kierowcy, wynikająca z powołanych przepisów ma charakter szczególny i odrębny od procedury administracyjnej, a zatem nie mają do niej zastosowania ogólne zasady postępowania administracyjnego. Orzeczenia lekarskie wydawane w tym trybie nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. W postępowaniu dotyczącym decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami organ nie prowadzi dowodów w zakresie oceny stanu zdrowia podmiotu skierowanego na badania. W tym kontekście bezpodstawne są również zarzuty skarżącego o powinności powołania do oceny jego zdrowia niezależnego biegłego. Procedura oceny stanu zdrowia została w sposób wyczerpujący ukształtowana w przepisach u.k.p. oraz w rozporządzeniu. Zaświadczenie lekarza rodzinnego z dnia [...] kwietnia 2014 r., a także karty leczenia szpitalnego skarżącego nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż badania te nie zostały wykonane w placówce medycznej, określonej w rozporządzeniu oraz w trybie przewidzianym w niniejszym rozporządzeniu. Orzeczenia lekarskiego z badania przeprowadzonego w jednostkach medycznych wskazanych w powyższym rozporządzeniu nie może zastąpić jakiekolwiek inne orzeczenie lekarskie, wydane na innej podstawie prawnej niż wymagana do podjęcia decyzji w sprawie przywrócenia uprawnienia do kierowania pojazdami. Za nietrafny uznało też SKO zarzut skarżącego wskazujący na nieaktualność orzeczenia lekarskiego, na podstawie którego organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie. Gdyż orzeczenie to zostało przesłane organowi I instancji w trybie art. 79 ust. 8 pkt 2 u.k.p., zgodnie, z którym w przypadku gdy w orzeczeniu lekarskim zostały stwierdzone przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem uprawniony lekarz przesyła jego kopię staroście właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej, po upływie 14 dni od dnia badania, jeżeli osoba badana lub podmiot kierujący na badania nie złożyła wniosku o przeprowadzenie ponownego badania albo orzeczenie lekarskie zostało wydane po przeprowadzeniu ponownego badania. Orzeczenie lekarskie z dnia [...] czerwca 2014 r, wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu 10 lipca 2014 r. Natomiast, decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. wydana została na skutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, o którego wszczęciu skarżący został zawiadomiony pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Termin ponownego badania, w którym nastąpić może weryfikacja powyższego orzeczenia lekarskiego został wyznaczony na [...] czerwca 2014 r. Do tego czasu nie ma podstaw do stwierdzenia jego nieaktualności. Starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej (art. 103 ust. 3 u.k.p.). 5. W skardze na decyzję organu odwoławczego H.B. zarzucił naruszenie przepisu art. 138 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy postępowanie dowodowe przeprowadzone przez ten organ, w zakresie dokonania oceny stanu zdrowia skarżącego, dotknięte było wadami mającymi wpływ na treść decyzji. Nadto zarzucił naruszenie przepisów: - art. 76 § 3 Kpa poprzez przyjęcie, że organ związany jest treścią dokumentu urzędowego i nie ma prawa kwestionować jego treści w sytuacji gdy przepisy przewidują możliwość przeprowadzenia przeciwdowodu, co przy uwzględnieniu dokumentacji medycznej strony powinno skutkować wnikliwą weryfikacją prawdziwości okoliczności stwierdzonych w tym dokumencie w oparciu o wszelkie dowody, - art. 75 § 1 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia stanu zdrowia skarżącego w sytuacji gdy zakwestionowana została treść orzeczenia lekarskiego, - art. 80 Kpa polegające na dokonaniu oceny dowodu w postaci orzeczenia lekarskiego w sposób sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, co doprowadziło do ustalenia że u skarżącego istnieją przeciwwskazania do uzasadniające zatrzymanie prawa jaz podczas gdy z dokumentacji wynika, że przez okres dwóch lat nie występowały u niego napady padaczkowe, a zatem nie może być mowy o pogorszeniu się stanu zdrowia. W oparciu o te zarzuty wnosił o uchylenie decyzji organów obu instancji jak też przeprowadzenie dowodów z dokumentacji medycznej załączonej do skargi oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi zawarta została argumentacja nakierowana na wykazanie, iż orzeczenie lekarskie zostało oparte na nieprawidłowej ocenie stanu zdrowia skarżącego, który w istocie nie daje podstaw do stwierdzenia istnienia przeciwwskazań medycznych do kierowania pojazdami silnikowymi. 6. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. 7. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2015 r. Sąd odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. Zażalenie skarżącego zostało przez NSA oddalone orzeczeniem z dnia 27 października 2015 r. 8. Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wniosek dowodowy w niej zawarty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 9. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle powołanego przepisu sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej jako: ppsa ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, Sąd nie jest związany granicami skargi ( art. 134 ppsa). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ppsa. 10. Kontrola zgodności z prawem aktu administracyjnego, podjętego przez organ administracji publicznej, nie może być przez sąd administracyjny przeprowadzona dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności, uwzględniającej gradację wad jakimi może być dotknięty akt administracyjny czy poprzedzające wydanie go postępowanie administracyjne. W pierwszej zatem kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu i postępowania, które go poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie nieważności aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności ( vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. w sprawie I OSK 829/11 baza orzeczeń nsa.gov.pl , a także "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 461). 11. Będąca przedmiotem kontroli legalności decyzja SKO z dnia [...] maja 2015 r. została wydana w toku postępowania odwoławczego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądami wyrażonymi w doktrynie, postępowanie odwoławcze w postępowaniu administracyjnym oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, iż jego uruchomienie jest zawsze wynikiem odwołania i nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Odwołanie może wywołać skutek prawny tylko wtedy, gdy spełnia wymogi formalne określone w art. 63 Kpa i zostanie wniesione w ustawowym terminie. Jednym z takich wymogów jest podpisanie podania przez wnoszącego. Zgodnie z przepisem art. 63 § 1 i 3 Kpa podanie ( żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) powinno być podpisane przez wnoszącego. Brak takiego podpisu oznacza, że pismo zawiera braki uniemożliwiające nadanie mu dalszego biegu. W myśl art. 64 § 2 Kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość wymogom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Bezpodstawne potraktowanie takiego pisma jako odwołania od decyzji administracyjnej, rozpoznanie go i w konsekwencji wydanie decyzji przez organ odwoławczy oznacza, iż w istocie organ ten działał z urzędu, co jest niedopuszczalne. W konkretnej sprawie administracyjnej bowiem status organu odwoławczego organ administracji II instancji zyskuje dopiero w wyniku prawidłowo złożonego odwołania. Oceniając zaś skutki omawianego braku formalnego odwołania podzielić należy stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowadministracyjnym, że rozpatrzenie sprawy pomimo braku podpisu strony na złożonym odwołaniu, skutkuje nieważnością decyzji w postępowaniu odwoławczym ( vide: wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 787/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 1149/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2005 r., sygn. II SA/Wa 455/2005, LEX nr 227667 oraz w wyroku tegoż sądu z dnia 1 marca 2005 r., sygn. VSA/Wa 1770/2004, LEX nr 175366, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2000 r. sygn. III SA 417/00 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 1994 r., sygn. SA/Gd 2365/93, baza orzeczeń nsa.gov.pl) W ostatnim z powołanych wyroków trafnie przyjęto, że "uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie, powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W tej sytuacji decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa". Pogląd ten w pełni podziela skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie. 12. Z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika, iż zalegające w nich pismo z dnia [...] grudnia 2014 r., nazwane odwołaniem, nie zostało przez stronę podpisane. Znajdują się bowiem na nim (pod uzasadnieniem) jedynie słowa "H.B." sporządzone pismem mechanicznym. Z akt nie wynika przy tym, aby organ odwoławczy wzywał stronę do uzupełnienia tego braku formalnego. Stwierdzić wręcz należy, że Kolegium tego istotnego uchybienia nie zauważyło i to mimo, że odwołanie strony dwukrotnie było przedmiotem jego czynności procesowych. W konsekwencji więc kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego obarczona jest wadą nieważności o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W związku z zaistnieniem tak istotnej wady procesowej zaskarżonej decyzji skutkującej jej nieważnością, stosownie do przepisu art. 145 § pkt 2 ppsa Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Z uwagi na zaistniałą sytuację odstąpił jednoczenie od badania merytorycznej zasadności zakwestionowanej skargą decyzji i podniesionych przez skarżącego zarzutów. 13. Konsekwencją wyniku sporu jest rozstrzygnięcie o kosztach podjęte na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa ( pkt II wyroku ). Na koszty te składa się wpis w wysokości 200 zł ustalony zgodnie z §2 ust. 4 rozporządzenia RM z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem, ustalone na kwotę 240 zł zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.) oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. 14. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy pozostawać będzie związany wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną i podejmie czynności procesowe o jakich mowa w pkt 11 uzasadnienia.